PPP模式中的公共财政职能实现——PPP系列之二.pdfVIP

PPP 模式与公共项目财政投资的转型——系列之二： [载于 《中国财政》2014 年第7 期，总第660 期] PPP 模式中的公共财政职能实现 王春成1 公共项目中的PPP 模式出现于上世纪下半叶。它肇始于欧洲普通法系国家， 其中以英国为主要发源地。后经欧洲大陆法传统的改造，伴随公共财政和国家治 理的法制化进程而兴起，逐渐成为一种完备而成熟的公共项目融资模式，并远播 南、北美洲各国，最终在世界范围内被认可。本文以 PPP 模式的发展历程及其 国际经验为纵向脉络，以公共财政在 PPP 项目中的契约角色，即如何通过契约 安排实现项目发起和管理、项目建设运行、风险和资产管理、竞争性安排和再谈 判机制等切入点作横断面，阐述和提炼 PPP 模式中公共财政的职能实现及角色 转变。 一、PPP 模式中的公共部门及项目发起 从几十年的发展来看，欧洲和北美等成熟市场经济国家对PPP 模式的应用， 大部分集中在医疗卫生、养老、体育文化和环境等公共服务领域，基础设施类项 目有所应用，偶有涉及监狱、公共安全等特殊领域。中、南美洲国家从20 世纪 80 年代末期开始广泛引入PPP 模式，基于这些国家社会经济结构和发展状况， PPP 模式在交通、水利、能源和电信这四大领域应用十分普遍。一些国家单设专 门的 PPP 项目管理机构，这些管理机构可以是专门机构或临时机构，也可以是 各相关政府部门联席办公的协调机构。例如，PPP 模式的发源地英国，在 2000 年设立了专门机构PUK （Partnerships UK ），负责PPP 项目发起和管理。PUK 本 身的组织架构即采取典型的PPP 模式，英国财政部占49%股权，私人部门占51% 。 PUK 依赖专业化的服务，为公共部门提供战略支持，并成为公共部门与私人部 门项目合作的平台。再如，韩国也成立了战略投资部 （MOSF ），与项目主管部 门、财政部门一道，作为参与 PPP 项目实施的主要公共主体。概括来讲，公共 部门在 PPP 模式中主要分工在于履行项目的民主程序和公共资源管理。从各国 1 王春成，财政部经济建设司。 实践来看，由于公共财政部门在 PPP 项目建设和运行中的职责主要集中在资金 连续投入、财务动态管理、绩效实时评价、公共财产管理和履行出资人职能，负 责项目预算、资金、资本和财务方面事宜，因此往往会被赋予核心话语权。 对 PPP 项目的需求是基于公共需要产生的，因此一般由政府承担项目发起 人角色。具体而言，由负责相关领域项目审批的职能部门做出发起 PPP 项目的 决策，财政等相关部门具体参与，有些重大项目还将依法提交权力机关履行民主 程序。项目发起所包括的具体工作内容一般有：发现公共需求并对接项目需求方， 提出战略性解决方案；设计项目结构，主要是对接项目融资方、建设方、管理方， 聘任顾问、咨询等第三方支持机构，必要时组织谈判和竞争性招标，实现融资匹 配，保证融资链条完整可靠，为后期工程建设和管理做好基础工作；项目可行性 研究，结合项目规划、工程设计、工程概算、财务模型、技术条件，完成项目在 财务、技术、环境等方面的可行性论证和风险评估；组织起草文本体系和缔结契 约，包括项目的融资文本和交易文本。在项目发起过程中，财政部门一般在项目 融资中起主导作用，并重点关注项目预算、资产配置及财务评价。在项目融资尚 未到位，项目管理尚未移交项目公司之前，前期费用投入也多数由财政部门或者 专门的PPP 管理机构负责。 二、财政与PPP 项目建设运行 基础设施类项目在成熟市场经济中往往倾向于私人运营，但私人资本不可避 免实力孱弱和利润至上的本性，从而使公共需求遭遇市场失灵。因此，在发展中 国家，以及成熟市场经济中的重大项目中，PPP 模式成为一种有利选择。例如， 菲律宾马里万斯电站项目中，早已从经营性电力资产中全面退出的菲律宾政府， 仅以牌照支持、BOT 立法等公共资源顺利撬动巨额金融资本，成功实现PPP 模 式操作，在市场上具有较大的示范意义。总体来看，基础设施类项目投入运营后 即可产生连续而稳定的现金流，且在运营管理方面有十分成熟的市场参考体系。 其成功实施的关键在于EPC （Engineering ，Procur