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发展地方政府债券市场 完善我国资本市场体系 2009年04月03日 07:30中国证券网－上海证券报【大 中 小】?【打印】 已有评论0条国务院日前同意地方发行2000亿元债券。这一政策的出台，标志着冻结16年的地方政府债券又开始破冰启动。从现有的制度基础、市场基础、信用环境方面考虑，从中国经济长期可持续发展角度考虑，发行地方政府债券都应成为一种系统化的制度安排。发展地方政府债券市场，是未来一段时间我国资本市场发展的重点工作。 ⊙葛兆强 为应对全球经济危机的影响，积极实施积极的财政政策，中央政府去年出台了4万亿元的经济刺激计划。其中，中央政府安排的资金只有1.18万亿，这就对地方政府的资金配套能力提出了挑战。据测算，2009年地方政府的资金配套缺口为3000亿元。为此，国务院日前同意地方发行2000亿元债券。这一政策的出台，标志着冻结16年的地方政府债券又开始破冰启动，社会各界对此给予了积极评价。但是，笔者担心，在现有法律障碍没有突破的背景下，这一举措有可能是一种应景性的权宜之计，一旦经济情况好转，地方政府债券发行又会被禁止。事实上，无论从现有的制度基础、市场基础、信用环境方面考虑，还是从中国经济长期可持续发展角度考虑，发行地方政府债券都应成为一种系统化的制度安排。发展地方政府债券市场，是未来一段时间我国资本市场发展的重点工作。 发展地方政府债券市场的合理性和必要性 第一，发展地方政府债券市场，有利于建立地方政府的长效融资机制。举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，这是实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。地方财政独立于中央财政，中央预算和地方预算各自独立编制运行，地方政府发债是一个非常普遍的现象。如美、英、法、德、日等国家，法律允许地方政府发债，地方政府债券市场比较成熟和完善，成为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分。我国已经初步建立起分税制财政管理体制，地方财政已成为一级独立的预算。在这种情况下，合理划分政府间的事权，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，既有利于我国财政体制改革的进一步深化，也有利于地方经济发展。 第二，发展地方政府债券市场，有助于规范地方政府的融资行为。尽管《中华人民共和国预算法》第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但是，这并不意味着地方政府不存在债务。多年以来，各级地方政府以各种名义举借了大量债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。据财政部科研所所长贾康估算，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。但是，这些隐性债务缺乏统一的规范化管理。因此，发展地方债券市场，可以规范增强地方政府债券发行和使用的透明度，有效控制地方政府债务的风险。 第三，发展地方政府债券市场，有利于健全和完善资本市场体系。债券市场是资本市场的主体，政府债券是资本市场的主要证券品种。从国际经验看，如果债券市场不发达，那么，资本市场只能是一个扭曲、不完整的市场。从我国资本市场发展的现状来看，不仅债券市场发展大大落后于股票市场，在债券市场内部也存在双重结构不合理问题。一方面，企业债券市场发展明显落后于政府债券市场发展；另一方面在政府债券内部，只有中央政府债券没有地方政府债券。这种倾向使得中央财政债务负担偏重，债务依存度过高，既增加了中央财政的风险，也进一步加剧了债券市场的结构不合理。加快地方政府债券市场发展，不仅会进一步扩大债券市场的规模，同时也会健全债券市场体系，改变当前以国债为主的债券市场格局。 第四，发展地方政府债券市场，有利于拓宽投资者的投资空间。地方政府债券的安全性较高，信用风险稍高于国债，安全性仅次于“金边债券”，收益债券的票面利率通常比同期限国债的收益率高1－2 个百分点。而且，地方政府债券以市政基础设施的投资收益和政府信用为偿债保证，利息收入免交所得税，所以，收益水平和信誉都比普通的企业债券高。因此，发行地方政府债券，可以有效拓宽投资者的投资空间。 进行整体的市场制度设计 尽管发展地方政府债券市场是非常必要的，而且目前已经具备了相应的制度环境、政策环境、市场环境和信用环境，但是，作为一项重大的经济和金融制度安排，地方政府债券市场建设不能急于求成，必须在战略上先进行整体的市场制度设计论证，在诸如法律修改、事权划分、信用评级、偿债方式、信息披露、地方政府破产救助、形象工程、地方政府官员的“寅吃卯粮”等问题都能够得到审慎解决以后，再实现整体突破。 在地方债券市场的建设初期，可以通过发挥市场和中央政府的作用来规范地方政府债券的发行。由于省