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“三规合一”的城乡总体规划 徐东辉 摘要 我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与主体功能区规划、土地利用总体规划之间缺乏 有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺 乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，在一定程度上影响了经济社会的健康 发展。本文从分析“三规”不协调产生的根源入手，指出在城市层面实现“三规合一”的城乡总体规划的 目标和内涵，在此基础上，提出结合区域政策输入制定整体发展战略，结合产业类型与土地承载力划定四 类主体功能区，结合人口预测和产业布局确定市域城镇体系，以“统一口径、总量控制、城乡统筹、布局 一致”为原则协调土地利用规划，通过“四条线”进行空间管制，建立“行政三分”、部门协作的规划决策 机制实施规划等从规划编制、规划管治到规划实施的完整路径，以期提供一个在我国当前行政体制下实现 “一个城市一个空间，一个空间一个规划”，提高行政运行效率的新思路。 关键词 三规合一；城乡总体规划；国民经济和社会发展规划；土地利用总体规划 导言：规划编制的“三国演义”① 我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用 总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，被戏称为规划编制的“三国演义”。同时，其他的各级、 各类规划名目繁多② ，在同一个城市空间上，往往多个政府部门的规划引导和控制要求并存， 但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导 致了开发管理上的混乱和建设成本的增加③ ，在一定程度上影响了经济社会的健康发展。究 其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉 和矛盾： （1）国民经济和社会发展规划关注发展目标与策略，重宏观轻建设，导致项目难以落 地、政策缺乏空间载体，而被视作发展规划向空间领域迈进的主体功能区规划由于过多的考 虑功能区的政策属性，忽略了空间属性和发展属性，致使其“雷声大雨点小”，未能有效实 施； （2 ）城市总体规划关注的是城市规划区内土地的用途、开发强度，以及不同区位土地 用途的合理空间关系、土地开发的时机等内容，往往缺乏对土地占补平衡的统筹考虑，导致 城市建设侵占耕地，使得耕地保有量达不到标准； （3 ）土地利用总体规划在城市层面对整个行政区的土地进行安排，但关注的重点是农 用地、建设用地与未用地之间的比例关系，特别是耕地保护，由于只考虑土地的天然界线， 857 不考虑与城镇化的关系，基本农田保护区的设置犬牙交错，导致城镇布局结构不完整，基础 设施难以实施。 随着国家发改委试图将城市规划和土地利用规划作为专项规划纳入发展规划体系的努 力的告吹④ ，说明在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而 且目前这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。 但对具体城市而言，一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发 展的需要，也是探索“三规合一”城乡总体规划的意义所在。 1 目标：实现“四个一” 在“三规”乃至更多的规划里，都涉及有部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关 的内容在规划上应该是统一的，而且必须统一。将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土 地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的 其它内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。“三规合一”并非指只有一个规 划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准 体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管 理的依据和龙头。一个“三规合一”的规划，将以“四个一”的实现为主要目标： 1.1 一张图 将市域所有规划要素在同一个空间平台上进行表达和协调，为各部门提供现势性较强的 空间基础数据，以此作为避免“规划打架”的主要空间手段，并作为推行“网上办事”、推 进行政权力公开透明运行的电子平台。 1.2 一套技术标准 为改变目前各部门技术标准口径不一致带来的开发管理混乱等问题，建立一套面向社会 的用地分类标准和技术规程，对涉及到相同的空间安排，以一套技术标准来执行。 1.3 一套协作流程 制定一套部门间协作的管理流程，保