中国新型城镇化进程中土地制度改革难题破解路径--基于深圳调研的报告.pdf

本刊特稿 《 》2015年第1期 中国新型城镇化进程中土地制度改革难题破解路径 ———基于深圳调研的报告 贾 康 程 瑜 陈 龙 陈 通 （财政部财政科学研究所， 北京 100142） 土地制度属于一国最基本的不动产制度。中国改 （一）土地制度改革的核心难题在于土地产权制 革开放以来，始于农村的土地制度相关改革（农村土 度改革 地上的“双层经营联产承包责任制”）不仅为我国经济 从所有权属性上来看，我国土地分为国有土地和 社会发展提供了农业基础层面的活力与动力，而且构 集体土地两种性质的土地。城市市区的土地属于国家 成了其他诸多领域改革的前提和保障，引领了我国改 所有；农村和城市郊区的土地，除无主荒地等由法律 革开放的大潮。随之而起的城镇化快速发展与“经济 规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有（深圳 起飞”过程，对于从农村到城市的土地制度改革提出 已有改变）。农村集体土地在实现承包经营制度框架 了更多的要求与挑战性问题。时至今日，土地制度改 之下，近年来中央已先后提出允许农民以转包、出租、 城乡一体化、 ，允 革已成为我国新型城镇化、农业现代化、 互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权 农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点。顺应 许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农 时代要求，启动符合全面改革总体、长远要求和未来 字号”的土地始终是与城镇建成区分开的，一旦需要 社会经济发展客观需要的新一轮土地制度改革，亟需 “农转非”，原则上就必须征用为国有土地，完成审批 在探索、创新中形成可行思路并引出可操作方案设 及征用、补偿的全套程序。总体看，现行土地制度框架 计，这事关中国改革发展全局和现代化事业的成败。 是“公有二元”特征的把国有土地所有权和集体土地 一、中国城镇化和现代化进程中土地制度改革的 所有权并列的两种产权结构体系。名义上同属公有土 难题 地，一为大公，一为小公，大公大到“全民”（国有为其 我国土地制度改革推进的难度之所以很大，主要 具体形式），小公小到人口变动不居的某一村民小组， 在于这一改革涉及的层多面广，历史上积累下来的矛 具体的权、责、利情况千差万别，十分复杂。从现实来 盾纠结缠绕，利益平衡的难度很大。当前与土地制度 看，这一产权制度结构体系，产生了诸多矛盾或问题， 相关而存在的诸多矛盾，其深层次原因都与土地产权 主要体现在以下五个方面： 制度密切相关。土地产权制度走向何处，是我国弥合 一是国有土地与集体土地权利、责任“双重不对 “二元经济”而实现城乡一体化发展的现代化进程中 等”所产生的矛盾。一方面，国有土地与集体土地权利 必须解决的重大问题。 不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村 收稿日期：2015-01-18 作者简介：贾 康（1954-），男，著名财经专家，财政部财政科学研究所研究员、博士研究生导师，经济学博士，全国政协委员、政协经济 委员会委员，中国财政学会副会长，中国税务学会、中国城市金融学会和中国改革研究会常务理事，北京市、上海市人民政 府特聘专家，福建省、安徽省、甘肃省人民政府顾问，西藏自治区和广西壮族自治区人民政府咨询委员，北京大学、中国