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深圳法定图则十年记 杜 雁 摘 要: 1999 年深圳市规划委员会第八次会议审议并通过了深圳市中心区等 11 个地区的法定图则 至今，深圳的法定图则编制已历经10余年，从最初的质疑到不断地修正完善，是法定图则十年艰辛路程的 真实写照。当《城乡规划法》2008年1 月1日起执行，明确控制性详细规划作为规划审批的强制性依据时， 深圳的规划编制技术和审批程序已经较为成熟，当深圳市政府发布“二年内完成深圳全市法定图则的审批 全覆盖”的指示后，规划主管部门更多地将工作重点放在密集审查次数、统筹技术细节等方面。无论是深 圳的法定图则还是控制性详细规划，皆因为《城乡规划法》的颁布实施，引起各界的广泛关注。 关键词: 法定图则与法制环境、控制性详细规划、规划单元、公众参与 先简单回顾深圳法定图则的酝酿和编制历程： 1996 年年底，深圳参考国外的区划法和香港推行法定图则的经验，决定逐步推行法定 图则制度； 1998 年，《深圳市城市规划条例》、《法定图则编制技术规定》、《法定图则审批办法》等 一系列法规和配套办法颁布施行，为法定图则的编制和审批提供了法律、程序和技术保障； 1999 年，深圳市规划委员会第八次会议审议并通过了深圳市中心区等 11 个地区的法定 图则； 2003 年，市城市规划委员会网站正式启用，法定图则在现场展示的途径基础上，增加 了网络展示和查询的公众参与渠道； 2008 年，建立“法定图则编制及入库系统”平台，实现“一张图”管理； 2009 年，“法定图则大会战”启动，计划2 年内完成全市近 250 项法定图则（其中已批 复 89 项）的全覆盖编制工作。 作为全国城市规划与建设的“试验场”，我以为在规划编制技术上，深圳有三项成果经 受了时间的考验，也值得向全国推广：其一是 86 版的深圳经济特区总体规划，其确定的组 团结构令城市规模远超预测的城市仍能正常运转；其二是基本生态控制线和后续一系列配套 管理规定，“铁线”的概念深入社会每个角落，城市粗放型扩张的的趋势得到有效遏制，“违 规操作”成本大大提高；其三就是已经推广 10 年的法定图则—《城乡规划法》中的控制性 详细规划，经过 10 年的历练，尽管法定图则的编制和审批还有一些尚未完善的细节，但这 个可贵的平台越来越多地引发社会的关注，成为社会多方利益博弈的焦点。 回顾深圳的法定图则历程，结合国内的控制性详细规划正在历经的探索，有必要针对以 3065 下六个问题进行探讨： 问题之一：我国是否已经建立适宜的法制环境？ 无论是法定图则还是控制性详细规划，都是法定规划，法规和程序是维持其法定效能的 根本，公众参与规划也是必须，虽然各地在规划审批等环节的规范程度大大增强，但客观评 估，适应规划编制、审批、实施的法制环境远未建立，而且由于中国高速城市化的结果很难 预计，加上政策的频繁变动，在国外或者香港、新加坡执行的规划机制在国内都遭遇“水土 不服”。 法定图则或控制性详细规划程序的设立应该依据本地城市管理的水平，实事求是地出台 一套切实可行的编制审批程序，在我国，西部地区和东部地区的程序应该有所区别，高规格 的城市规划委员会制度应该慎重引入，选择那些可以按计划组织的决策机构和成员，才能保 障法定规划的审批质量和节奏。 深圳建立了规划局技术委员会、法定图则委员会、城市规划委员会的三级审批制度，规 划局技术委员会承担了大量的法定图则编制技术审查、公示意见处理等工作，近几年，深圳 规划局技术委员会举行有关法定图则的会议每年都不少于 40 次，而且在规划局技术委员会 之前，各分局、市局规划处等相关处室已经就法定图则编制的具体技术问题进行了不少于 3 次的审查，提交到局技术委员会时，基本上是一些重大问题，即便如此，由于法定图则承担 了所有相关规划的空间落实和开发强度的明确规定，深圳在 2008 年之前每年审批的法定图 则项目一般仅能维持在 15 个左右。 其它城市则要么为规划编制修订时碰到的繁琐程序头痛不已，要么干脆“编而不批”， 规划范围内的用地已经批得差不多了，再象征性地编制控规。解决上述问题的出路还是要强 调不同城市的适应性，即针对控制性规划全覆盖有清醒的判断，全覆盖并非技术方法完全统