中国城市化进程中农地保护法律制度及研究.pdfVIP

l zs‘7‘j 摘要 “城市化是社会生产力变革所引起的人类生产和生活方式由农 村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口向城市人口的转 化及城市数量增加和城市面积的扩张。“农地”是指农民集体所有的 农用地，包括耕地、林地、草地、园地以及其他农业生产用地。城市 化一方面有利于土地的集约利用、有利于土地的规模经营，另一方面 导致建设用地需求增加、加剧居住用地需求膨胀、加重农地质量下降 和生态环境恶化。“农地保护是指为了协调经济发展对农地需求矛 盾、满足人类长期生存与发展的需要而采取的保持和提高农地资源数 量、质量和生态环境的各种措施和行动。“农地保护法律制度是指 调整在农地保护过程中所产生的社会关系的法律规范的组合，是农地 开发、利用、保护、管理工作的法律制度化，由农地所有权法律制度、 农地使用权法律制度和农地管理法律制度构成。 国外农地保护法律制度带给我们如下启示：(1)农地所有权要清 晰，农地使用权要充分。农地公有还是私有与农地保护效果无必然联 系，清晰的农地所有权是农地保护的前提，充分而有保障的土地使用 权是农地保护的关键。(2)土地规划要完善，土地管制要严格。依靠 法律开展规划的编制和实施，构建系统的土地利用规划体系，利用规 划限制城市用地规模的扩张，强调规划编制和实施中公众的广泛参 与，重视运用科学方法编制和管理规划，依据规划对土地进行分区、 分类、许可管制。(3)征地目的明确、补偿充分。包括充分的法律依 据，明确的征用目的，市场化的补偿标准，完善的征用程序。 我国农地保护法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规和 行政规章这五类不同效力层次的法律规范所构成。目前我国城市化进 程中的农地保护法律体系存在缺陷，具体表现为：(1)农地保护法律 体系的框架存在缺陷。缺乏统领全局的《土地法》，法律规范之间冲 突严重。(2)农地保护立法的价值选择存在偏差。农地保护立法强调 宜稳不宜快，农地保护立法主张宜粗不宜细，农地保护立法重公法轻 ? } ● L 私法，农地保护立法重实体轻程序。城市化进程中农地保护法律体系 的完善对策是：(1)完善农地保护法律体系的框架。加快制订《土地 法》的进度，理顺法律规范之问的关系。(2)改革农地保护立法的价 值选择。重视农地保护立法的及时性，增强农地保护立法的可操作性， 加强农地保护立法的私法性，完善农地保护立法的程序性。 我国农地保护法律体系确立了我国城市化进程中农地保护基本 制度。其中，集体所有制度是农地保护的前提，承包经营制度是农地 保护的基础，耕地保护制度是农地保护的重点，用途管制制度是农地 保护的核心，土地征收制度是农地保护的关键。城市化进程中农地保 护法律制度的实施，取得的成效有耕地数量减少的速度与幅度变缓、 土地开发复垦整理提高了部分耕地质量、退耕还林还草一定程度上改 善了农地生态环境；存在的问题表现为城市化建设导致耕地总量持续 减少、城市化建设加剧了农地质量的下降、城市化建设造成农地生态 环境恶化。 我国城市化进程中农地保护法律制度存在缺失，主要表现为：(1) 农地所有权法律规定不明确。一是农地所有权性质不清，存在单独所 有权说、共有权说和新型总有说等不同的学说；二是农地所有权主体 不明。“农民集体”的概念内涵不明确，各层次集体之间关系不清楚， “代理人”与“被代理人”关系不正确；三是农地所有权内容模糊。 农地集体所有权的占有权能不清晰，农地集体所有权的收益权能无保 障，农地集体所有权的处分权能受限制。(2)农地使用权法律规定不 完备。一是农地使用权的非永久性。法律对农地使用权期限的规定具 有临时性，法律有关农地调整的规定不完备，法律没有对农地使用权 的继承权做出明确规定；二是农地使用权收益权能残缺。在征地补偿 中未对农地使用权设立独立的补偿项目，在征地补偿中缺乏对农地使 用权人预期收益和间接收益损失的补偿，对流转权利的不合理限制妨 碍了农地使用权流转收益的实现；三是农地使用权处分权能受限。农 地使用权流转范围受限，农地使用权流转前提受限，农地使用权流转 方式受限。(3)农地管理法律制度不健全。一是耕地保护制度难以落 实。基本农田保护区比例过高，耕地占