循环经济公共政策的过程分析.pdf

摘要 摘要 从上个世纪九十年代开始，我国对循环经济的理论研究和实践活动就轰轰 烈烈的开始了，其产生的根源是为了解决生态环境对经济增长的约束。循环经 济的深入发展是与我国经济结构战略性调整紧密结合的。长期粗放型的经济增 长方式导致了资源环境承载能力日趋脆弱，资源环境方面的一些指标甚至有所 恶化。经济高速增长与资源环境承载能力脆弱的矛盾日益突出。因此立足节约 资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为经济结构调整的着 力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效 率带动转变。把节能降耗、减少排污、提高效率、安全生产作为转变经济增长 方式的切入点，强调节约能源和各种资源，提高资源利用效率。 发展循环经济的目标是提高资源能源效率和减少污染排放，以缓解资源环 境对社会经济发展的约束。但是仅仅依靠传统市场机制是难以完成的。市场只 能揭示对市场物品的偏好，只对市场物品能有效配置。循环经济中的自然资源 与环境通常被视为公共财产，是非市场物品，具有公共物品的属性，因此，市 场既不能揭示人们对这些资源的偏好，也不能对其有效配置，而且也无法解决 规模和分配问题。市场不能判断我们应该拥有多少清洁的空气、清洁的水、无 污染的湿地、健康的森林。不能准确反映大自然为我们所做的贡献，市场价格 不能反映提供物质或服务所产生的间接费用。市场也不遵守维持大自然可持续 发展的规则。而且市场顾及的是眼前的利益，而不是长远利益。市场也不能判 断理想的资源所有权初始分配是怎么样的。 市场失灵(未能在生产和消费决策中使外部成本内部化)会造成环境污染 和资源破坏的结果。从广义上讲，市场失灵也是由管理制度失灵造成的，其结 果导致了资源生产率低下和严重的环境污染。因此发展循环经济需要解决管理 制度和政策失灵问题。经济增长本身不会自然而然地产生一个更可持续的经济 体系。政策失灵的一个明显实例就是污水排放费过低，不能反映下游的成本。 低排污费也意味着污染者没有动力去投资建设昂贵的水处理设施。 由于循环经济的很多益处由广大公众或社会获得(例如，减少废弃物的产 生和污染，减轻对环境的影响)，而实施成本由企业和(或者)消费者承担，因 摘要 此，实施循环经济一般需要政府介入，制定相应的激励措施。政府是发展循环 经济最重要的主体，因此政府的能力对于实现循环经济发展的目标至关重要。 然而，无论是制定还是实施政策，政府目前的能力都是不足的。政府能力不足 体现在缺乏足够的政策研究以支持政府制定成熟的政策，许多促进循环经济发 展的公共政策不够完善，并且没有得到很好的执行。 对循环经济公共政策的过程分析需要建立在公共政策的过程分析上，公共 政策过程就是公共问题解决的过程。政策过程是周期性的模型，政策循环的逻 辑是针对实际解决问题的逻辑。政策过程包括议程设定、政策制定、决策、政 策执行、政策评估。与一项政策相关的所有行动主题和机构的角色都需要参与 到政策过程中来，而不是仅仅限于正式承担任务的政府机构。循环经济在政策 分析过程中需要相关利益主体，包括企业、消费者和相关利益方的参与。从问 题的提出、方案设计、政策实施和监督到政策效果评估上，而不是仅仅只有政 府部门唱独角戏。在政策制定过程中，一方面要提高其科学性，而另一方面要 求政府在政策制定过程中满足各个行动／利益主体的要求，这些主体也包括政府 本身。这两种要求一般是相互矛盾的，这种矛盾也正是政策制定的障碍之一。 一切参与者在某种程度上都为了追求自己的利益而必须扮演党派角色，并通过 这一点，把与自己利益相关的一切信息和主张都提供到政策制定过程中来。 根据托马斯·戴伊(ThomasDye)等的观点——“经济和技术决定论”，公 共政策是社会发展到一定水平的产物。在发展水平相当的社会中，其政府面临 的社会问题也是相似的。政策议程的设定实质上就是摆在政府面前的工业和经 济现代化的压力和张力共同作用导致的自发过程。无论不同国家的社会和政治 结构有何不同，在不同的国家确实出现了相似的政策。循环经济政策的产生正 是如此。不同国家的称呼可能不一样，但是其实质都是为了提高资源利用效率， 减少废弃物的产生。 政府通过政策设计社会并调节个人之间的或集团之间的利益关系，然而在 政府内部，会出现政策设计和政策执行过程的冲突问题。政策冲突既有因没有 正确处理好利益关系上的隔绝或组织间的