《加快引进PPP模式推动城市轨道交通发展》.doc

　 城市基础设施建设是推进经济增长的主要动力，轨道交通建设又是城市基础设施发展的重点。根据国家有关部门信息，“十五”期间国内用于轨道交通建设的投资将达2000亿元。由于轨道交通(本文主要谈地铁项目)造价高昂(地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元左右)，筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。 　　世界各城市地铁项目的投融资、管理模式大多实行“国有国营”，即完全由政府财政投入、建设并运营。主要原因在于地铁项目投资大，盈利低，投资回收期长，社会投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。世界特大型城市，如纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等的地铁项目都采用这种模式。 　　为了拓展资金来源，提高建设、运营效率，一些国家或城市在传统的“国有国营”模式的基础上对地铁的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改良，建立了多种收益模式，不同程度地吸引社会投资，同时引入市场竞争机制，达到对地铁项目市场化运作的目的。其中，PPP模式作为近年来在国外基础设施领域新兴的一种项目运作方式逐渐受到广泛关注。如何将PPP模式引入我国轨道交通领域，促进国内轨道交通行业的健康发展，是我们的一个重要课题。 　　一、PPP模式的定义和特点 　　PPP是英文“Public Private Partnership”的简称，中文涵义是“公共民营合作制”，主要指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。该模式兴起于上世纪八十年代初的英国。 　　PPP的基本特征为共享投资收益，分担投资风险和责任。PPP模式的本质即通过政府政策的引导和监督，在政府资金的支持下，在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入民间资本。在PPP模式中，通常将公用事业的大部分甚至整个项目的所有权和经营权都交给社会投资者，从而引进专业化管理，达到建立市场竞争机制、提高服务水平的目的。PPP模式的核心是随着市场竞争机制的形成，通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本，从而保证公共事业的服务质量，进一步保障消费者利益。 　　二、PPP模式实施的条件 　　从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件。 　　1、政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。 　　2、健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。 　　3、专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。 　　三、PPP模式切合国内轨道交通项目 　　PPP模式没有固定的投资方式，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。我们结合我国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式(这里特指BOT)，创新性地总结出两种国内地铁项目的PPP运作模式。这两种模式的实质是由政府与社会投资者共同参与地铁项目的投资、建设、运营，共担风险，共享收益。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。 　　在项目建设期，政府直接投资可理解为资本补贴或前补贴；在项目运营期，政府提供资金支持可理解为运营补贴或后补贴。为简便起见，将这两种在不同阶段政府资金介入的PPP模式命名为前补贴模式和后补贴模式。 　　1、前补贴模式，又称建设期补贴方式。具体做法是：把整个地铁项目分为A、B两个部分。A部分包括地铁车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成；B部分包括车辆、信号等设备的投资、运营和维护，由社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议，按照提供服务的质量、安全、效率等指标，对PPP项目公司进行考核。在项目成长期，政府将其投