财政分权, 晋升激励和预算软约束.doc

●财经分析  《财政研究》2012 年 第 3 期  财政分权、晋升激励与预算软约束 —地方政府过度负债的一个分析框架 王叙果张广婷沈红波 内容提要 ：本文针对我国当下地方政府债务问题日益严重的局面 ，深入剖析地方政府偏好于大量 建立地方债务融资平台的深层次原因和内在逻辑等问题 。本文认为中国式财政分权并不是影响 地方政府建立融资平台进行大量负债的全部激励 ，而政府的 “经济参与人 ”和 “政治参与人 ”的双 重角色以及我国银行业普遍存在的软预算约束是地方政府融资平台过度负债的重要原因 。在财 政分权 、晋升激励和银行软预算约束的共同作用下 ，促使了地方政府倾向于大量建立地方融资平 台进行借贷 。 关键词 ：地方政府债务财政分权晋升激励软预算约束  出现井喷之势 。 地方政府把政府信  出合理的解释 。 一 、引 言 用优势和银行的资金优势通过市场 力量结合起来 ， 违规或变相担保使 二 、财政分权对地方政府 自改革开放以来 ， 随着我国城 镇化 、工业化的进程速度加快 ，地方 建设融资需求也日益增长 。 为了解 决地方政府资金紧张的问题 ， 有些 地方政府通过设立融资平台公司尝 试对外进行融资 ， 通过示范效应地 方债务融资平台便逐渐形成了一定 的规模 。 真正意义上的地方债务融 资 平 台 的 建 立 始 于 1998 年 实 施 的 扩张性财政政策 ， 由地方政府发起 设 立 ，通 过 划 拨 土 地 、股 权 、国 债 等 资产 ， 迅速包装出一个资产和现金 流均可达到融资标准的法人公司 。 近年来 ， 我国地方政府债务融资平 台呈现高速发展的态势 ， 虽促使经 济在危机过后出现复苏 ， 但也显现 了一些亟待关注和解决的问题 。 总 体来看 ， 地方政府债务融资平台缺 乏规范的融资渠道 ， 平台的数量也 得地方政府在日益债台高筑的同时 还出现巨大的偿债风险 ， 极大地损 害了地方政府的公信力 。 截至 2009 年 5 月 末 ，全 国 各 省 市 、自 治 区 、直 辖市合计设立的投融资平台公司就 达到 8221 家 。 有专家预测 ，到 2011 年底 ， 地方融资平台负债将会高达 12 万 亿 元 ， 债 务 总 额 将 达 15 万 亿 元 。 地方政府缘何偏好于大量建立 地方融资平台 ？ 在中国式财政分权 体制下 ， 建立地方融资平台的深层 次原因和内在逻辑是怎样的 ？ 要全 面而深入地理解大量存在地方政府 融资平台背后的原因 ， 还应深入到 政府行为和银行行为的层面 。 本文 就是通过对上述问题的深入分析 ， 进一步研究地方政府建立地方债务 融资平台而债台高筑的现象 ， 并给 经济行为的影响 （一 ）财政分权影响地方政府预 算外收入行为的理论分析 。 世界上绝大多数国家都允许预 算外资金的存在 。 然而 ，在我国预算 外资金却是地方政府财政收入最为 重要的来源 ，原因有很多 ，本文认为 我国预算外资金收入的问题是自财 政体制改革以来才逐渐显露出来 的 。 因此 ，从中央和地方之间财政关 系变化的角度去分析预算外资金大 量产生的原因将是一个重要方面 。 首先 ， 财政分权是中央和地方 关系的重要内容 ， 自从改革开放以 来 ， 特别是分税制改革对地方政府 的经济行为产生了深远的影响 。 中 国经济改革中核心内容是在经济上 实行分权制度 ， 在政治上实行垂直  * 本文获得教育部 “新世纪优秀人才支持计划 ”（NCET-09-0158）资助以及江苏省 “青蓝工程 ”科技创新团队资助 。 · 10 · 的管理制度 。 与其他转型经济体相 比 ，中 国 的 改 革 是 在 政 治 体 制 不 变 的 条 件 下 ，中 央 为 了 调 动 地 方 发 展 经济的积极性而不断调整中央和 地方政府之间的财政关系的过程 。 鉴于计划经济时期中央高度集权 的 种 种 弊 端 ， 中 央 政 府 在 20 世 纪 70 年 代 、80 年 代 和 90 年 代 分 别 实 行 了 放 权 让 利 、财 政 包 干 以 及 分 税 制的 经 济 改 革 。 20 世 纪 70 年 代 实 行放权让利的改革使得地方政府 的财权和事权得到进一步的放大 ， 强调了地方政府自身的利益 ，调动 了各级地方政府发展经济 、当家理 财的积极性和主动性 ，在一定程度 上发展了地方经济活动 ，成为经济 利益的重要主体 。 80 年代主要实行 的 是 “分 灶 吃 饭 ”的 管 理 体 制 ，即 将 总收入划分为中央和地方固定收 入 、 中央和地方分成收入 ， 在支出 方 面 ，按 照 中 央 和 地 方 各 自 所 承 担 的责任不同来划分 ，同时根据各省 市上一年的财政收支状况来确定 下一年的收入和支出基数 ，中央单