地方政府对非公经济的土地, 财政和产业政策.doc

2012 年 7 月  July． ，2012 第 4 期（ 总第 273 期） Economic Issues in China No． 4  地方政府对非公经济的土地、财政与产业政策 沈尤佳  中国人民大学  北京 100872  内容提要： 关于地方政府对非公经济的政策态度，国内学术界存在不同的观点： 一类观点认为政 策对非公经济存在所有制歧视； 另一类观点认为包括跨国资本与民间资本在内的非公经济拥有游说 地方政府制定和执行对其有利的政策的能力。作者通过经验材料和统计数据研究地方政府对非公经 济的财政政策、土地政策与产业政策，评估非公经济的政策环境及对长期经济增长的影响。 关键词： 地方政府； 非公经济； 政策 一、问题的提出 经济改革的起点上，中国是典型的资本短缺国家。对外开放重要的初衷，即是利用外资弥补国内 建设资金的不足。今天的中国已是典型的资本充裕国家，不仅国家坐拥世界最多的外汇储备，而且民 间资本充裕。2010 年私营经济资产规模达 16867． 83 亿元，占全社会总资产的 44． 8% ［1］ 。非公经济 规模甚至超出了实体经济的吸纳能力，要靠投机房地产、炒作艺术品、大宗农产品，甚至非法集资、民 间借贷来实现资本的增殖。资本的要素禀赋在较短时间内成功逆转。 中国市场已经成为跨国公司主要的利润增长点。例如，全球汽车行业平均利润约在 5% 上下浮 动，而中国则达到 20% ～ 30% ［2］ 。外资银行在华资产年均复合增长率达 19% ，利润年均复合增长率 达 26% ［3］ 。根据商务部掌握的数据，美在华企业已成为母公司的“利润中心”［4］。华南美国商会公布 其年度调查指出，尽管全球经济放缓，但大部分华南地区受访企业仍保持较高盈利水平，并计划比去 ［5］ 。 一类代表性的观点把包括民间资本和跨国资本在内的非公经济积累迅速、获利丰厚的主要原因 归结为所有制关系决定的“制度性优势”，非公经济产权明晰、市场反应灵敏、效率高、调动灵活、资本 ［6］ 。这类研究者认为地方政府在扶持非公经济方面起着消极的作用。例如，有的研究者认 为地方政府把各类社会矛盾引发的社会负面情绪转嫁到非公经济和民营企业身上，民营企业作为“改 ［7］ 。有的 研究认为地方政府对“非公经济 36 条”的执行是打折扣的，甚至不执行，部分行业主管部门出台的相 ［8］ 。有的研究认为大型国企与地方政府有着千丝万缕的联系，使  收稿日期： 2012 －03 －21 作者简介： 沈尤佳，中国人民大学马克思主义学院，讲师，博士。 ·54· ［9］  。 与之相反，另一类研究者把非公经济积累的主要原因归结于政府赋予的“制度红利”。有的研究 者指出，国家为了更好地吸引外资，制定了适合跨国公司生存利益的环境。跨国公司往往在客观上影 ［10］ 。有的研究者指出，外资在中国已演变为垄断资本，正积 极谋求对中国经济、社会乃至政治产生影响，进而实现控制与垄断，以获取暴利。为巩固和扩大在华 利益，这些垄断资本依靠自身雄厚的经济实力与母国强大的政治后盾，通过各种手段影响立法、影响 ［11］ 。有的研究者认为，民营企业已经形成以地区、部门为依托，以行业利益 为纽带，常常借助公共权力、行政性垄断手段等获取特殊利益的集团。某些企业利益集团，可能因其 具有雄厚的经济实力，无须施压或游说，即可让地方政府俯首听命，影响地方政府决策的公正性和合 理性。某些政府官员可能利用其权力资源，主动结盟企业利益，“权力寻租”、“钱权交易”或其他违法 ［12］ 。有的研究者指出，地方政府为“招商引资”，或明或暗招纳大型企业、公司的领导人在政府内 兼职； 在村民自治过程中，基层选举出来的“老板村长”、“老板书记”逐渐增多。拥有“两栖人”身份的 ［12］ 两种对立的观点，孰是孰非？ 政府是否给予包括跨国资本和民间资本在内的非公经济以公平的 待遇？ 较之中央政府，地方政府是国家宏观经济政策的执行者，非公经济直接接触的政府主体也是地 方政府，因而，它的政策和态度比中央政府更直接地构成非公经济的经营环境。根据《休克主义》的作 者娜奥米·克莱恩，西方政府一般从减税、自由贸易、私有化、削减社会支出和解除管制的方面制定扶 持私人部门的政策。结合中国的实际情况，笔者拟考察地方政府权限范围的土地政策、税收政策、财 政支出结构和产业政策，评估地方政府对非公经济的政策导向对中国经济增长的长期影响。 二、非公经济的政策环境 （ 一） 土地政策 土地政策是地方政府选择产业、招商引资、培育民间资本的基础。根据国土资源部 2010 年公告 披露，土地规划、土地征用和土地交易的具体执行出现了放任土地闲置、低价出让国有土地、违法批地 等不合理、不合规现象