试论公共政策基本价值目标-—-以北京市公交月票改革为例.pdf

摘要 摘要 公共政策的价值目标是公共政策分析的前提和基础，任何公共政策都是 要达到一个既定的目标，假如没有政策目标，公共政策则无从谈起。对于公 共政策的目标究竟是什么，可谓仁者见仁，智者见智。有的认为是效率，要 效率优先，首先把蛋糕做大，才谈得上怎么样合理地分配蛋糕。有的则认为 公共政策首先要以公平、正义作为其价值目标，因为公共政策主要体现公共 性，效率是市场所考虑，而公共政策则是注重社会的公平、正义。也有的认 为公平、效率应该同时兼顾，相互统一。可见，公平和效率作为公共政策的 两大价值目标，本身是对立统一的，在实际中存在着效率与公平相互冲突的 情况，特别是在现代社会在科学实证主义的影响下，以效率、经济效益为代 表的工具理性日益泛滥而社会公平、正义等价值理性日渐式微，反映在公共 政策上便是以效率最大化为主要目标而忽视甚至牺牲社会正义。 公共政策包含了很多价值目标，其中以公平与效率为其核心价值目标。 传统的计划经济体制下，平均主义的思想严重束缚了生产力的发展。改革开 放以来，政府提出了“效率优先，兼顾公平的指导思想。由于公平与效率 确有对立冲突的一面，加上政策执行者误解了这一思想，认为效率优先就是 只讲效率，不顾甚至牺牲公平，因而造成了公共政策向着效率一边倒的局面。 公共政策价值目标取向的失衡也引发了许多社会问题，突出地表现为贫富差 距不断扩大，弱势群体的利益无从保障。 但是，政府并不等同与企业，效率不是公共政策的唯一价值目标，公共 政策的本质属性在于其公共性。因此，实现社会的公平与正义、缩小贫富差 距、维护弱势群体的利益等伦理关怀同样也是公共政策的目标。在具体的实 践中，公共政策应如何统筹公平与效率，协调二者的矛盾昵?这便是本文研 究的目的所在。 与计划经济体制下人人利益无差别的时代不同，当今社会存在着不同的 试论公共政策的基本价值目标——以北京市公交月票改革为例 阶层和群体，他们有着不同的利益诉求。我们应首先承认这种利益差别，其 次通过各种制度和手段来协调利益冲突，不能将利益矛盾激化，否则就会与 和谐社会的目标相违背。公共政策是释放、协调利益冲突的一大工具，通过 公共政策的制定使得公共资源合理地在全社会分配。公共政策的公共性从来 就不是一个无足轻重的问题，因为社会公共权力和组织在制定和执行公共政 策的过程中，必然是以满足社会公众的基本需求，实现公共利益作为其根本 目标的，以解决公共问题，实现社会的公平与正义。 公共政策的制定往往涉及社会的多个利益阶层，不同的利益阶层都有各 自的利益诉求。政府应当通过公共政策协调好各种利益冲突，特别是维护好 弱势群体的利益。政府在协调各利益群体利益时，特别要注意特殊利益集团 对公共政策的影响，应建立畅通的利益表达渠道，使得不同阶层的利益可以 在同一个平台进行有效地沟通、协调。同时，还应转换政府职能，把能由市 场做的交给市场去做，充分发挥市场机制的作用。此外，还应加强对政府的 监督，保证其廉洁，不与利益集团勾结在一起而损害公共利益的实现。由此 可见，公共政策在注重效率的同时，要更多地关注公平、正义等伦理维度。 这对于进一步深化改革、构建和谐社会具有积极的意义。 因此，本文提出以公共利益最大化作为公共政策的基本价值目标来统一、 协调效率与公平之间的矛盾。公共利益为何是公共政策的基本价值目标呢? 首先，实现公共利益是政府的基本职能；其次，公共政策的本质在于公共性， 脱离了公共性公共政策的权威性就会受到质疑。在实际应用中，公共政策往 往包含两种情况：一是一项公共政策能惠及全体人民，或者在没有其它人利 益受损的情况下而使得另一部分人受益，即帕累托最优；二是一项公共政策 使得部分群体受益而部分群体受损。公共政策在具体实施时更多地表现为第 二种情况，这也是公共政策面临的一大难题。 一般说来，评价一项公共政策的标准一般包括三个：帕累托最优、卡尔 多一希克斯标准和社会福利总量最大。帕累托最优比较理想化，在实践中很 难推行；社会福利总量最大往往忽视了弱势群体的利益而遭到诟病；卡尔多 一希克斯标准既包含了效率的因素，也对利益受损群体特别是弱势群体利益 进行补偿，是公平与效率的统一，因而成为实践中公共政策解决利益冲突的 重要方法。 2