《行政管理的开山之作【改】》.docVIP

行政管理的开山之作 ——读《政治与行政》有感 刘晓川 2007200507 治-行美国在1887年建国之也是此含义。换言之，本文中的“政府”比较类似于中国的“国务院”——兼有决策制定和决策执行的权力； 2、除君主专制政体之外的所有政府（民选政府、威权政府）。在该书发表时，美国总统是通过选举人团选举产生，美国的副总统及政府各部长是由总统提名、国会表决产生；中国的国务院总理是由国家主席提名，经全国人民代表大会表决产生……这两个国家都存在本文所指的“政府”。 总之，美国的政体采用了“横纵分权”体制——横向上立法机关、司法机关、政府三权分立，纵向上政府内部的意志表达和意志执行的分权，中央统一行政权、分散决策权。 （二）对“政治”和“行政”的界定 对政治的定义，最广义的是“社会价值的权威性分配作为决策职能的政治之外的执行职能治-行政 二、该书的结构及主要内容 《政治与行政》一书的结构可用图1表示： 图1 《政治与行政》结构治-行用图2来图2 “政治-行政二 图3 政治对行政的控制示意图 第五章中，古德诺转而论述了行政体制在政治与行政关系中的作用。首先，他假定了行政体制的两种极端情况：一种是极端的等级官僚制，即完全的专制；另一种是极端的无政府状态，即完全的民主制。如何在行政体制中协调政治与行政的关系？这就需要借助外力，即引入政党的作用。“政党分肥制就在于把所有被赋予执行法律权力的官员，主管的或从属的，委任的或选任的，都置于在美国政治体制中承担协调政治与行政功能任务的团体——政党的控制之下”。但是政党分肥制有2个显著缺陷，一个是损害行政效率，另一个是缺乏合法性。 图4 政治与行政关系示意图 图5 公共行政学说史基本脉络 （二）评价针对“政治-行政”二分法的批判 对“政治-行政二分法”的批判主要集中在以下几个领域： 1、该方法容易造成官僚制的滥用，即过分强调价值中立、政治-行政二分。很多人通常会举纳粹的事例。很多纳粹分子，看起来斯斯文文，但是犯下的罪行却罄竹难书。汉娜·阿伦特曾经用“平庸的恶”来归纳这种现象——很多人是在官僚组织中犯下了这种罪行。因为，在严格的科层制体制下，服从命令是绝对重要的。很多人认为，科层制造成了人类的灾难。但是，笔者认为，德国种族屠杀的组织行为根源主要包括以下2个方面： （1）组织决策的程序。希特勒一句话就造成了千百万犹太人的灭顶之灾，而希特勒是如何得到该职位又如何这样“一言九鼎”呢？他曾经通过合法竞选上台，但是上台之后其他政治势力缺乏对他有效的监督和制约，最终形成了希特勒“大权独揽”的局面。民主不光是选举合格的领导人，更应该及时罢免不合格的领导人，如水门事件； （2）行政伦理的丧失。“执行不合法的命令是不被允许的”美国的军人恪守此项准则。何为合法、何为不合法？主要的判断依据应该是“合法性”，即普遍的价值倾向、民心向背等。 综上，德国纳粹的问题通过科层制得到了放大，但这却并不是科层制本身的错误。因此，用纳粹的问题否定“政治-行政二分法”是站不住脚的。并且，“政治”是目的——国家意志想要达到怎样的绩效，“行政”是手段——国家意志如何执行得更快更好？纳粹问题根源在目的，而非手段。 2、还有一种观点认为，“政治-行政二分法”过于极端，在现实中不存在此种情况，因此是失败的。 笔者认为，这是混淆了理论和实践的关系。经济学、政治学都存在极端情况，如经济学中的“完全竞争”模型，政治学中的“阶级斗争”理论和“玩弄权术”理论，都是极端的情况，在现实中不可能实现的情况。但这些模型的作用却不可忽视，因为他将实际观察到的现象上升为一种高度、一种在较大范围内普遍适用的高度、上升为人们思考问题的一种路径和方法。 这就好像我们在解答数学题时常用的“极值法”一样：例如，已知2X4，Y=aX+b (a0，b0)，求Y的取值范围。我们通常只会考虑当X=2和X=4时的情况，最后得出2a+bY4a+b。而没有人会考虑X=2.5，3，3.5甚至X取更多值的情况。而政治与行政就非常类似于X=2和X=4两种情况。 这里，我们也可以看出古德诺对公共行政学的贡献——使公共行政学有了自己的模型，而不是仅仅对日常行政管理的一个描述性的总结，为行政科学的最终创立奠定了坚实的基础。只是，很多人并没有用科学的观点来看待行政学，致使出现了很多偏见。 （三）论“政治-行政二分法”的适用范围 古德诺在书中主要认为“政治-行政二分法”适用于民主政体的国家，他在书中举的例子多为美国、英国以及其他欧洲大陆国家的例子。这使很多人错认为，该分析方法不适用于当今中国及其他发展中国家。笔者认为，这个观点是错误的。理由如下： “政治-行政二分”最主要是建立在专业分工的基础上。因为专业分工的不同，则需要不同的部门有精通不同专业的人才执行该领域的决策。市场经济集中解决了专业分工的问题，使得职