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上篇 政策系统第二章政策与政策系统 本章要点 政策的内涵 政策的本质及功能 政策的分类 政策主体，政策客体和政策环境的概念 政策的五个子系统 第一节 政策的内容与实质 一.政策概念 1.西方学者的定义 戴维·伊斯顿(David Easton)：“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”； 拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”； 罗伯特·艾斯通(Robert Eyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系” 托马斯·戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”； 詹姆斯·安德森(James E. Anderson)：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”；而“政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。 2.综合定义 参考国外学者的看法，我们可以将公共政策界定为：政策是国家机关，执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 3.政策的内涵 第一，政策主体。任何政策都有特定的主体，即国家权威机构，政党及其他政治集团，团体。 第二，目标取向。一定的政策总要实现一定的目标，具有明确的方向性。 第三，活动过程。政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与谋略，措施，办法，规定密切相关的政治行为。 第四，行为规范。公共政策是一种行为准则或行为规范。 二，政策的本质及基本功能 1.政策是阶级意志，利益的集中体现和表达 政策集中体现和反映了统治阶级的意志和愿望，是执政党，国家和政府进行政治统治或阶级统治的工具和手段。 2.政策服务于社会经济的发展 政策作为执政党，国家或政府的公共管理的工具和手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。 3.政策是各种利益关系的调节器 政策的核心就是要解决社会利益的分配问题，所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。 基本功能： 导向功能——指引人们的行为或者事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。（让一部分人先富起来的政策） 控制空能——对人们的行为或事物的发展起到制约或约束作用。（计划生育政策） 协调功能——协调多种利益关系，保证国家社会生活和谐进行。（共商国是，民族区域自治） 象征功能——仅具有符号意义不具有实质意义。（推广普通话政策） 三，政策的分类 1.分配性政策，调节性政策，自我调节性政策和在分配政策 分配性政策（九年义务教育），调节性政策（征收个人税） 自我调节性政策（货币发行政策），再分配政策（城市居民最低生活保障）。 2.总政策，基本政策和具体政策——纵向角度 总政策（全局性的，根本性的路线方针政策），基本政策（基本国策=人口与计划生育政策），具体政策（具体细则=积极地财政政策） 3.政治政策，经济政策，社会政策和文化政策——横向角度 政治政策(政党政策，民族政策和外交政策)，经济政策（财政政策，货币政策，产业政策），社会政策（人口政策，环保政策，治安政策，社会保障政策），文化政策（科教卫生政策） 第二节 政策系统的构成 政策系统的概念 政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点，政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。 我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。 政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好坏。 二，政策主体 政策主体(政策活动者)可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。 但是，由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。 安德森在《公共决策》一书中将政策制定者分为官方的和非官方的两大类：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员；非官方的政策决定的人或组织，包括利益团体、政党和行为个人的公民等。 三，政策客体政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发生作用的社会成员(人)两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。社会问题以及政策问