《1111城市化、财政扩张与经济增长》.pdf

中国经济增长前沿课题组 ：城市化、财政扩张与经济增长 城市化、财政扩张与经济增长术 中国经济增长前沿课题组 内容提要 ：本文探索了中国城市化和财政扩张的原理和机制，分析从工业化主导向城 市化主导的结构转变中，政府行为是如何转变的，其未来的边界与风险又如何。进入新世 纪后，城市化进入相对独立的大发展阶段，土地要素被重估，直接成就 了政府 的 “土地财 政”，扩张了公共基础设施的投资，推动了土地城市化和区域经济增长；但土地的供给特 性和跨期分配效应导致 了宏观风险增加，房地产价格上升过快，阻碍 了人 口城市化，去工 业化特征明显。数量分析表明，土地财政和公共支出扩张虽然对城市化有直接加速效应 ， 改变了时间轴上的贴现路径 ，但如果超前的土地城市化不能带来城市 “规模收益递增”效 果，且政府财政收支结构和筹资方式不能转变，则城市的可持续发展就会面临挑战。这些 问题均已经出现。转变政府职能，改变财政体制和筹资用资模式，才能推动城市化带动的 经济持续增长。 关键词 ：城市化 土地财政 财政扩张 经济增长 一 、 引 言 国际金融海啸的余劫尚未完全消退，西方世界的主权债务危机又不断掀起波澜。当前，主要经 济体美国、欧盟和 日本都深陷债务泥潭，财政政策和货 币政策 “顶天立地”，经济增长困扰重重，主 权信用相继降级，使得世界经济再次遭遇沉重打击 。在全球脆弱格局中，中国经济 2009、2010年的 增长率分别达到9．2％、10．4％，一举跃升为世界第二大经济体 ，国家财政收入持续高速增长 ，国民 人均收入跨进了中上收入国家区间，成为世界动荡危局中的一个异像。在外部需求受到明显抑制 的不利条件下，中国能够率先从危机中复苏，并且有别于其他主要经济体而 “例外”地实现经济高 增长，不可忽视 的是中国从工业化向城市化转变这一重大发展背景和利好因素。 2O世纪90年代中后期以来，在外向型工业化快速发展的同时，中国城市化也开始了其加速历 程 。首先是各类要素从乡村向城市聚集，使城市化率从 90年代末期的约 30％提高到2010年的近 50％。通过要素在空间上的再配置 ，促进了实物资本和人力资本的快速积累，引致了大规模的城市 需求 ，形成了经济增长的巨大动力。 其次，伴随城市化与经济高增长，政府财政收入和支出大幅增加。2000年公共财政收入、公共 财政支出仅为 1．34万亿、1．58万亿元，到 2010年达到8．3万亿、8．96万亿元，年均增长 20％、 19％。如按 IMF标准，2010全口径计算的中国政府财政收入与财政支出，更是双双超过 13万亿 元，与两者在 2000年分别仅占GDP的23％相比，2010年都达到 34％，同步上升了近 11个百分点。 作为城市化的重要推动力量，掌控土地资源和公共物品供给的政府成为土地红利和税收增长的受 “中国经济增长前沿课题组”，负责人为中国社会科学院经济研究所张平 、刘霞辉。本研究受 国家社会科学基金重大招标 课题 “提高宏观调控水平与保持经济平稳较快发展研究 ”(批准文号 09ZD017)和国家社会科学基金项 目“城市化 、集聚效应与可 持续增长 ”(批准文号llBJY053)资助 。本报告执笔人王宏淼、付敏杰、陈昌兵、刘霞辉、张平。参加讨论的人员包括裴长洪、张连 城、张晓晶、常肷、田新民、赵志君、汪红驹、袁富华、仲继垠、张自然、黄志钢、吴延兵 、张磊、汤铎铎、李成、王佳 。 4 乞垂亩石象2o1一年第11期 益者 。 再次 ，城市化在提供经济增长的内在动力和财政扩张的正向激励之时，也面临着一系列亟待解 决的问题和挑战。典型的如地价和房价的快速上涨，伴随近年的汇率升值和国际大宗商品价格高 涨，带来了制造业成本和城市生活成本的提高，使得中国经济发展较快地从原先的低价工业化过渡 到高价城市化阶段。在既有的分配格局下，资产部门的过快膨胀 ，使得收益 向政府和垄断企业集 中，不同人群、不同地区收入差距不断扩大 ，社会不安定因素开始增多。面对城市建设和公共福利 支出扩大带来的财政压力和融资压力加大，从中央到地方政府的资产负债表和损益表都出现了快 速的膨胀 ，地方政府的隐性债务问题以及与之关联的系统性金融风险，更是成为国内外各