环境公共决策中信息公开的价值和规范的研究.docVIP

环境公共决策中信息公开的价值与规范研究 朱谦 苏州大学法学院 　 　　关键词: 环境行政;公众参与;信息公开;环境影响评价 　　内容提要: 对于作为公众参与之前提基础的环境信息公开问题，似乎并没有随公众参与之规范而成为立法者关注的重点，而这却成为环境行政决策机构虚置公众参与的挡箭之牌，这在一些典型环境影响评价案例中也得到了验证。因此，必须清醒的认识到，即便环境信息公开制度在中国已经得以确立，然而，实质性的问题还需要进一步解决，那就是既要着力解决环境信息公开之例外的规范化，以免它成为环境公共决策机构规避环境信息公开的避风港;又要强化对于环境信息公开的有效性的硬约束，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。 　　一、问题的提起 　　自从我国《环境影响评价法》实施开始，围绕环境影响评价行政决策活动的展开，近年来有几起影响全国的公众环境利益诉求的表达事件。这几个典型案例分别为：深圳深港西部通道环境影响报告书审批案、北京“西—上—六”输电线路工程环境影响报告书审批案、北京圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书审批案、云南怒江水电建设规划环境影响评价争议案、厦门PX项目事件、上海磁悬浮环评案等。在这些案例中，到处都活跃着公众参与的身影，但公众参与环境公共决策的行为却并没有获得应有的尊重，甚至还被认为是非法;同时，那些一切都符合法律程序的环境公共决策却恰恰与广大的民意相背离，同样面临正当性危机。基于环境信息公开是公众参与环境公共决策的基础，因此，本文要探讨的问题是：第一，环境信息公开将对公众参与环境公共决策产生怎样的影响?第二，环境信息公开有哪些规范性要求? 　　二、环境信息公开对公众参与环境公共决策之影响 　　在公众参与环境公共决策过程中,公众对于环境信息的拥有和理解,是其能够有效而富有意义的参与的基础。在环境影响评价过程中，公众对于其特定利益的认知能力、根据目标而选择手段的行动能力以及公众根据利益诉求而进行有效组织化的努力，都往往取决于公众在多大程度上能够获取相应的环境信息。而事实上，在当下的中国环境影响评价环境行政过程中，公众与拥有环境影响评价环境信息的评价机构以及环保部门之间都存在着严重的环境信息不对称，这种不对称使得公众拥有的环境行政参与权利被严重虚置。 　　(一)环境信息与公众环境利益认知能力 　　在环境影响评价过程中，公众个体对于自己的环境利益的认知和理解的基础与环境影响评价信息是分不开的。尽管，人们通常认为，公众是他们自己环境利益的最好的判断者。但是，这种对环境利益的判断，无论是基于私人环境利益，抑或是公共环境利益，其实现的前提条件是他们拥有认知、分析环境利益的充分的环境信息。在环境影响评价文件的编制和审批过程中，无论是规划还是具体项目，往往都涉及到多重复杂的环境利益关系。如果缺乏必要的环境信息的支持，公众就很难准确界定、认知各类环境利益，很难认知环境行政决策对其私人环境利益或者环境公共利益产生影响的程度。 　　比如，在厦门PX项目事件中，厦门官方一直认为该项目已经按照国家法定程序批准在建。2007年5月29日，《厦门晚报》长篇刊登了该报记者对厦门市环保局负责人的专访，对该项目的审批过程、项目基本情况以及对周围环境影响等作了介绍。在专访中，厦门市环保局负责人强调，海沧PX项目在环境影响评价报告书编制期间“开展了大量的现场调查和公众参与工作”。 [1]然而，厦门市政府或有关部门也没有具体说明是怎么开展了大量的现场调查和公众参与工作的。当然，是否真正地开展了大量的公众参与工作，只要审视一下这个项目环境影响评价中的环境信息公开就明白了。公众能否参与以及在多大程度和范围进行环境影响评价的参与，与环境影响评价报告书的编制单位是否公开、或在多大范围内公开关于PX项目有关的环境信息密切相关。因为，只有公众对于项目的相关环境信息有了充分的知悉，才能有效地参与到项目环评程序之中去，并提出相关的意见或发表相关的评论。 　　事实上，对于厦门PX项目存在的环境风险以及可能会给公众带来的潜在影响，作为PX项目环评文件的编制单位不会不知道。基于常识，这类项目涉及到重大公众环境权益，环评文件编制单位应该要让可能受到不利影响的公众知情，最起码是要征求当地公众行列中的专业学者意见。尽管，不能肯定说，该项目环评过程厦门当地公众行列中的专业学者皆不知情，但是，可以肯定的是像厦门大学的中科院院士赵玉芬、环境学教授袁东星等相关学者也不知情。然而，PX项目经过国家有关部门的审批已经在2006年11月正式开工，一些厦门公众才开始知道有此建设项目。于是，在2007年3月全国人大和政协会议上，中科院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名提交了一份“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，成为全国政协头号提案。 [2]很显然，此项目在2005年就已经经过国家保护总局的环评