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???研究生院公共政策课程讲义 第三部分 对政策过程的宏观把握（上） ? 一 对政策制定过程的基本理解 二 公共政策制定过程中容易出现的问题 ??一 对政策制定过程的基本理解 政府作为公共政策的主体，其公共政策行为（即政策过程）一般包括以下几个方面： （1）确认公共政策问题。政策总是相对于一定的问题而制定的，政府的重要工作就是通过某种程序或方法去认识存在哪些问题，哪些问题需要政府解决，并要确定问题的范围、性质、真假、大小、轻重、缓急、难易等。 （2）确定公共政策的目标。政府需要认识并回答提出某种政策比为了达到什么样的目标，这种目标的价值或效益有多少，在多大程度上和在什么条件下值得去追求。 （3）公共政策方案的拟定和选择。针对特定的社会公共问题，有关决策人员需拟定多个政策方案，对这些方案进行分析、综合、评估或模拟等，选定其中之一，再通过一定的合法性程序，正式确定公共政策方案。 （4）公共政策的推行与优化。在实施某项公共政策之前，要进行必要的社会动员和宣传，解释政策的意义和作用，奠定政策实施的社会基础。在政策执行过程中，要通过一定的信息反馈，了解并分析政策效果，对政策进行再评估，不断优化政策。 也就是说，政策过程，大体包括政策制定过程和政策执行过程两个逻辑阶段。 ?? （一）公共政策问题的构建 ??表1 公共政策问题构建要点表 要素 主要内容 补充 政策问题内涵 （1）社会客观现象或问题情境；（2）对上述问题的察觉与认同；（3）价值、利益与规范的冲突；（4）团体的活动与力量；（5）政府的必要行动 郭巍青：只有经过决策主体的认知和界定，才会形成政策问题 政策问题特征 （1）关联性；（2）主观性；（3）人为性；（4）动态性 郭巍青定义为相关性、主观性、构造性（人为性）、动态性 问题类型 （1）结构优良；（2）结构适度；（3）结构不良 构建程序 （1）以“问题感知”体悟“问题情境”；（2）以“问题搜索”认定“元问题”；（3）以“问题界定”发现“实质问题”；（4）以“问题陈述”建立“正式问题” 郭巍青列为搜索、界定、表述、感知四阶段 问题论证 （1）小论证；（2）功能论证；（3）二级论证；（4）一级论证 问题诊断误差 （1）组织结构；（2）意识形态；（3）无知；（4）信息超载；（5）噪音干扰；（6）时间落差；（7）逃避问题；（8）隐蔽问题；（9）虚假问题 政策议程建立 （1）社会中部分团体或个体主动，政府有限介入；（2）政府主动介入，社会中部分团体或个体有限介入；（3）政府、团体、个人都主动介入 郭巍青归纳为政策议程的系统论：途径与策略，增加“政府和社会都消极” 影响议程因素 （1）公民个人作用；（2）利益团体作用；（3）政府领袖作用；（4）政府体制作用；（5）大众传媒的作用；（6）专家学者的作用；（7）问题自身作用 郭巍青归纳为政策议程的动力学：各种行为者，增加“外国力量” 议程触发机制 （1）政治领导；（2）危机事件；（3）抗议活动；（4）传媒曝光 议程障碍 （1）政治原则的偏离；（2）价值体系排斥；（3）政府体系封闭；（4）承受能力不足 ?? （二）政策方案的制定 ??表2 公共政策方案制定要点表 要素 主要内容 补充 公共决策体制 （一）体制构成：（1）决断子系统；（2）咨询子系统；（3）信息子系统；（4）监控子系统；（5）执行子系统 （二）选择原则：（1）全体一致；（2）多数裁决 政策方案规划 （一）特性：（1）目标导向；（2）变革取向；（3）选择取向；（4）理性取向；（5）群体取向 （二）原则：列举多人观点 郭巍青定义特性：（1）目的性；（2）前瞻性；（3）可行性；（4）过程性；（5）整体性 郭巍青定义原则：（1）公正；（2）个人受益；（3）劣者受益；（4）普遍受益；（5）连续；（6）紧急 陈振明定义原则：（1）信息完备；（2）系统协调；（3）科学预测；（4）现实可行；（5）民主参与；（6）稳定可调 基本程序 （1）政策目标的确定；（2）备择方案的设计；（3）政策方案的评估；（4）政策方案的优选 郭巍青增加政策论证要素：（1）政策信息；（2）政策主张；（3）立论理由；（4）理论根据；（5）驳论；（6）可行性 郭巍青增加政策论证方式：（1）权威；（2）统计；（3）类别；（4）直觉；（5）分析；（6）解析；（7）重实效；（8）价值批判 合法化要求 （1）合法的决策主体；（2）合法的决策程序；（3）合法的政策内容 陈振明：（1）所有政策都有合法化过程；（2）合法化是有目的的活动；（3）合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动；（4）合法化是主体依照法定程序实施的行为过程 合法化程序 立法机关、行政机关有所不同，还需注意公共政策的法律化问题 陈振明对中国政策制定的经验描述：