中国土地与城镇化问题.docVIP

中国土地与城镇化问题 曹锦清 一、?宏观差异导致中国问题需要区别观察、区别对待 　　 　　首先，在讨论中国农村土地问题前，我认为大家要先掌握中国过去这三十年的发展里，产生的三大差异。第一是区域化差异。过去几千年来中国的区域差异，主要指的是南北差异，大家知道中国有一条分界线，把中国分成北方中国和南方中国，那就是长江。长江以北再以秦岭及淮河分成两块。再北边还有一条分界线，就是长城。长江以南分成岭北及岭南。思考南北中国有这四条线。核心的线是淮河、秦岭，古代叫做北方小麦区和南方水稻区，橘生淮南如何、橘生淮北如何，这是最典型的故事。不同的种植结构，就有不同的饮食结构、不同的文化、甚至是人们不同的气质。翻过长城，游牧人们逐水草而居，生活方式、思想习惯与长城以南有着更大差异。逐水草而居及游牧、定居及农耕两种生活方式在正史里面有很重要的地位。所以过去讲的区域差异，讲的是南北问题。 　　 　　改革开放30年发生了重要变化，区域化差异更多地变成了东部、中部和西部的差异。这是近代以后的变动，近代从沿海开始，第一次鸦片战争以后五口通商，第二次鸦片战争把通商沿着上海往北拓展到天津、营口一带，又沿着长江延伸到南京、武汉、重庆。换句话说，整个西学东渐是通过沿海和沿江推进的。江指长江，因为黄河不是全线通航的河流，长江则可以从入海口一路溯江而上，沿着支流扩大。因此整个中国现代化的启动，是从沿江与沿海开始的。换句话说，东部、中部、西部差异，和中国整个现代化进程的推动是有关系的。这个差异在计划经济的前30年有所缩小，当时中央考虑到沿海备战问题，工业布局往中西部深入，商业活动也就随之深入。改革开放后的三十年是对外开放，国外资本向中国导入，劳动密集型资本及其产业在沿海一带布局，最早是港资在东莞、广东一带，第二拨是台资，再来是韩资、日资，还是在沿海一带，再逐步往西部推移。因此，中国的区域性发展差异，在改革开放后的30年加大了。这样的区域性差异，在我们讲土地制度、讲城镇化时，也有相关性。 　　 　　第二是贫富差异，也就是贫富分化、阶层差异。这个分化主要发生在市场和资本领域，没有发生在土地上，当然这个土地指的是农地，不包括农地转为非农的使用。改革开放的起始点是1982年，中国废除了公社制度，土地建立起以村为本位的、一种新的村集体所有权和农户承包权。当然农地使用、非农使用引起的增值部分，如何被分配，是这30年争议最多的地方，也是个复杂现象，我认为不能一概而论，说制度还是特定人群体把农村剥夺了。其实在不同时期、不同区域、不同发展阶段，农民的补偿情况是不一样的。比如说奥运会时，鸟巢附近拆迁估计有上万农民，那里的补偿标准很高，农民通过拆迁一夜暴富。所以谈贫富差距比较复杂。 　　 　　第三个差异是地方的财政差异。八九十年代，中央对地方采取放权让利，地方财政自支出根据自身的财政收入决定，也就是所谓的财政大包干制度，优点是各个地方政府，你自己去赚钱，钱赚多了，财政支出就多，没能力赚钱的，就从农民那里赚钱，所以把农民搜刮地非常苦，就是我写的《黄河边的中国》。2004年、2006年，全国的农民负担取消以后，以农业为主的县乡财政就非常之苦，基本上完全依赖中央的财政转移支付苟延残喘。换句话说，理解今天的中国，很重要的一个观察点是，不同省之间、同一省的不同市、不同县之间、同一县的不同乡镇之间，财政差异非常之大，这就延伸出了各种不同的地方政府心态与做法。1996年，我到德国去，和德国的中国通讨论这个问题，本来以前我是没有注意到这个问题的，他说你们中国是单一制国家，我们德国是联邦制国家，世界各国的情况是，单一制国家调度地方各级公共财政能力一般来讲要强于联邦制国家。他研究过很多国家，没有像中国这样的，单一制国家地方的公共财政差异可以差到上百倍。他说，他一直想不通，如此大的财政差异居然能维持在一个国家里面，没有分裂。我们在国内很少意识到这个问题，也没有意识到它和国家的整合与分裂的关系。 　　 　　所以，中国的差异太大了。我愈来愈不敢讲中国如何、农民工如何，因为内部的差异非常大，很难用一个概括性的语言下一个判断。 　　 　　二、土地制度和未来农业发展潜在的问题 　　 　　土地制度的第一个问题是土地的所有权是不是应该私有化的问题。要讨论这个问题，必须要从1982年到1983年，废除公社体制，建立以村为主体的村集体所有制度说起。公社时期指的是1958年—1982年。1958年—1962年叫大公社时期。1962年，《农业纲要》六十条确定了小公社。一直维系到1982年，长达20年。作为最重要的生产资料，土地，这所有制是怎么规定的呢？当时规定的是队为基础、三级所有。所谓“队”指什么呢？指的是生产队。那么生产队又是什么呢？中国这个生产队的基础主要指的是自然村，南方60%—70%的自然村规模在20户—60户之间，当然有的