建所十年卫生监督综合执法模式思考论文.doc

建所十年卫生监督综合执法模式思考 稽查(应急)科 吴会林 进入新世纪以来，综合执法模式被管理者逐渐接受并应用于卫生监督的实际工作中，为卫生监督科学监管提供了很大的帮助。我市某区卫生监督所率先实行综合执法。本文从卫生监督综合执法的内涵、机制及模式，进行了分析和思考，以期为实践者提供建议和参考。 　　改革开放以来，我国卫生法制建设取得了显著的成就，颁布实施9部法律，30多件行政法规，200多项部门规章，1000多项国家卫生标准以及一系列地方性法规、标准，组成了比较完整的卫生法律法规上标准体系，这些法律赋予各级卫生行政部门大量的监管职责，对我们的监管能力和水平提出了很高的要求。我们不能总是停留在传统的监管模式上，仅限于一般的要求，要特别注意提高监管的效率，注重监管实效。 卫生监督要综合执法，并不是说所有卫生监督工作都由卫生监督队伍独立受理。综合执法就是有些问题要有卫生监督牵头组织承担责任并和用各方面的力量共同完成【1】。随着卫生监督体制改革的深入，卫生监督机构的行政权从权力本位向责任本位职能转变，为综合执法模式创造了条件。综合执法模式是和谐环境下政府行政公权的自然回归【2】，综其而论，卫生监督综合执法的机制创设和发展有其必然的发展轨道，它代替市场运作机制推进了政府行政公权的不断加强，对促进卫生监督体制发展具有深远而积极的影响。 　　1. 综合执法内涵 　　综合执法模式是卫生监督机构受委托行使行政公权的样本。根据我市某区卫生监督所已实行综合执法卫生监督的管理经验，综合执法已经不仅仅限定于卫生监督机构对外的行政职权，更在于卫生监督机构内部机制的创新。 　　1.1 综合执法界定 　　综合执法是卫生监督体制改革的重要目标之一。按照卫生部和国家中医药管理局的界定，综合执法是指按照行政法治原则和卫生监督的技术性特点，将国家卫生法律、法规和规章赋予卫生行政部门的各项执法职责相对集中、综合管理，并按照执法责任制原则划清内部职能，明确责任，将卫生行政执法的日常工作、现场监督任务交付行使卫生监督职责的执行机构(卫生监督机构) 执行【3】。综合执法的已知范围，并将其衍生为：卫生监督机构按照民主集中制和公权回归的原则，对机构内部创设以区域责任制为主的责任科组，机构外部提供综合监督和指导的行政执法机制。实施的卫生综合执法模糊了食品卫生、职业卫生、环境卫生、医疗执业与传染病、学校卫生等条线行为，加强了以区域责任制为主的职责分工，突出因地制宜，以条块网格化为主，条块结合，促进执法工作重心下移，使卫生监督工作更加贴近基层和百姓。 　　1.2 国内研究进展 　　2000年，按照卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》，全国开始对卫生监督体制进行了改革，撤消原卫生防疫站，成立卫生局卫生监督所和疾病预防控制中心，由卫生监督机构专门从事公共卫生监督执法工作，逐步形成了以食品卫生、环境卫生、职业卫生、学校卫生、医疗执业与传染病管理和审核发证等为主的原综合执法体制【4】。如果我所实行综合执法，就必须要对机构内部进行了改革，合理配备监督队伍的人员，每个监督队伍应有行政执法经验、业务熟悉、后勤（司机）等人员组成。并以街道为片区，组成以条块及网格化为主的区域，如福田区共10个办事处，就可以按10个办事处划分为10个区域责任块。每个区域按监督工作量，配置4-5名监督员，实行区域内卫生监督综合执法。条线上以条线的科主任进行指导，并出台了相应的卫生监督所工作规则。要求责任块的监督员务必做到“四清”，即：服务对象底数清，服务对象基本情况清，监督任务清，法律责任清，加强了以地域为主的集权分工、代替原有传统机制施行了多效并举、责权并重的卫生监管模式。 　　2. 与传统应用比较 　　卫生监督传统机制是指在卫生监督机构内部建立以食品卫生、职业卫生、环境卫生、学校卫生、医疗执业与传染病防治等条线为主的监督执法科室，各科室根据条线划分，明晰权责、行使职能。与之相比，综合执法机制日渐模糊了条线限制，以街道为责任区域划分依据相关法律法规行使综合卫生监督权。在其应用上，主要表现为以下几个方面： 　　2.1 增加信赖保护 　　传统机制以业务条线为主要划分，纲化了卫生监督的行使职能。从社会效益的角度分析，传统机制这种纲化行为无疑增加了社会公众与卫生公权的摩擦与仇视，促使综合执法的产生与分立。从行政相对人的角度分析，综合执法机制的产生源于缓解卫生监督机构与行政相对人剑拔弩张的关系，这种缓冲关系增加了利害双方的信赖保护度。按照行政法的信赖保护原则，综合执法机制远优于传统机制对行政相对人的保护。 　　2.2 避免多头执法 　　多头执法是阻碍传统机制发展的最大瓶颈。如食品卫生与环境卫生。传统机制对有关企业机构行使卫生监督权时，常常出现重复检查，多头执法的困境。一栋酒店内有多个被监督的单位和企业如餐饮、旅业、美容理发、洗