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行政合同与我国政府职能转变 唯物辩证法认为．当构或某一事物内容 的诸要素还没有被该事貔所要求的相应形式统 一起来以前．对于这一事物钓出现来说．还只 是一静司能性．它只有在具备了和自a相适瘦 的形式2后才能变为现实， 政府职能转变是我国行政改革面I『缶的一项重要任务，是为了 适应两个根本转变的进行，提高行政管理效率，而给行政部门开 具的一剂良方。特别是市场经济体制的建立和发展，对政府的管 理和服务提出了新的需求，要求政府的公共管理从过去为计划经 济服务的传统模式中摆脱出来，建立为市场经济服务的新的职能 模式。 政府职能转变意味着从职能目标到职能手段都要进行新的探 索。目标的变化必然导致手段和形式的转变。新的政府职能目标， 必然需要新的职能手段。从国外经验和我国经济和社会发展的要 求来看，行政合同是适应政府职能转变的重要手段和形式之一。 从目前我国学界的研究动态来看，不少学者对政府职能转变 的定义、目的、动因、条件、价值取向等方面的内容作了许多非 常有益的论述。但对于行政合同这一特定的政府职能转变的实现 形式，却鲜有人问津。本文不揣谫陋，将采用规范与实证、历史 与逻辑相结合的研究方法，对行政合同与政府职能转变的关系、 行政合同的价值以及行政合同在我国政府职能转变中的具体应 用，作一番较为系统的探讨，以求教各位专家和同仁。 一、 行政合同与政府职能转变之间的关系 在进入正文之前，有必要先对政府职能转变的涵义作出界定。 对此，学界一般认为，政府职能转变又叫行政职能转变，是指政 府的管理任务和方向为适应客观条件的变化而发生的转换、变化 和发展，在市场经济条件下主要是指政府对社会、经济等方面的 管理任务和方向的转变。理解这一定义应把握好：第一，“政府” 是指狭义上的政府，即行政部门，而不包括广义政府中的立法、 审判部门：第二，“政府职能”是指一定历史时期政府的行为方 向和基本任务①。是特定时代的产物，因而总是发展变化的。正 是基于以上两点，才出现了“政府职能转变”这一概念。我国著 名学者谢庆奎教授认为，政府职能转变至少包括以下几层涵义： 其一，政府职能是发展变化的，而不是一成不变的：其二，在和 平建设年代，它主要是指政府的两大基本职能．即政治统治职能 和社会管理职能中的社会管理职能的转变；其三，它意味着政府 管理权限的改变；其四，它也包括政府管理方式的转变o。从上 述的定义可见，政府作为社会的公共管理机构，不管国家的形势 和任务怎么变化，政府职能转变不存在哪一种基本职能的消失， 只会发生职能结构重心的移位，或者偏重政治统治职能：或者偏 重社会管理职能。本文意在考察行政合同在我国社会主义市场经 济条件下政府社会经济管理职能转变中的作用，这一职能转变在 本文中的特定含义是指政府从以前计划经济条件下所承担的直接 经营管理职能转变为市场经济条件下间接调控的职能，而不局限 于政府具体职能的转变。 行政合同实质上是一种政府行为方式。它与政府职能转变之 间是什么关系?回答这一问题可以帮助我们初步认清二者之间的 紧密联系，以及从行政合同的角度来论述政府职能转变为什么是 有意义的。 (一)我国政府职能目标的选择 政府职能目标是指政府职能体系所追求的目的和功能状态。 一定的政府职能目标，需要相应的职能形式。前者的变化，必然 导致后者的变化，这已是当今世界各国政府职能转变的普遍规律。 行政合同作为政府职能目标的特殊职能形式，它在我国是适应政 府职能目标转变的需要而产生的。因此，了解和认清我国政府职 能目标选择的历程。是进一步了解和认识行政合同与我国政府职 能转变之间的关系的前提。 根据我国经济体制和政治体制的发展进程，我国政府职能目 标选择的历程可以分为三个阶段： 第一个阶段是从建国初到党的十一届三中全会前夕，政府职 能目标处于无所不包的计划经济体制时代。政府对政治、经济、 社会的一切活动进行全方位的直接控制和行政管理，整个社会秩 序都属于政府行政调控的范围，此即所谓的“全能型”政府。特 。施冒华；‘政府权能理论’。浙江人民出版杜出版，p．179． o谢庆奎t‘再论中田政府职