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十一届三中全会以来农地产权制度的持续创新2行政论文范文大全 十一届三中全会以来农地产权制度的持续创新 三、农地产权制度持续创新的实践：突破、问题和启示 制度变迁过程是一个发现并实现潜在利润的过程。对潜在利润的追求，决定了任何制度安排都只能处于相对的而不是绝对的稳定状态。在经济运行和发展的不同阶段，制度安排会有不同的预期和目标，这决定了制度演进的必要性。均田承包在农地产权制度改革的初期，有效克服了激励不足、监督费用高昂等问题，但是，由于对土地分配中公平的过分强调而忽视了效率，使二者的均衡受到破坏，进入九十年代，均田承包进入制度效率递减的阶段。进一步的制度完善和创新成为必要。针对均田承包制存在的缺陷，各地农户和基层组织进行了大胆的调整和改造，进行了一系列创新。土地制度的持续创新体现了中国农民对土地产权制度组合和分解的高度的智慧和技巧。在众多的创新形式中，具有重要意义和影响的主要有两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖等。这些创新制度是按照完善均田承包制的逻辑展开的，在特定的环境条件下取得过明显的效果，从而得到政府默认并被推广。尽管实施过程种存在种种问题，这些形式也为进一步创新提供了有益的启示。 （一）两田制 承包制下，基于农户平均占有土地的天然权利，要求对土地不断进行重新分配和调整，由此导致高昂的交易费用。均田承包导致的耕地细碎化，又制约着规模经济的实现。为缓解上述矛盾，农民自发创造了一种新的土地使用制度——两田制。两田制的初衷是克服均田承包制下土地分配的细碎化对规模经营的制约。其基本作法是：将农户的承包田分为两部分，一部分是按农户家庭人口数量平均分配的“口粮田”，这部分土地只负担农业税，其它收入归农户直接占有；另一部分是“责任田”或叫“承包田”、“承租田”、“租赁田”，这部分土地除承担农业税外，还要分担集体提留，完成订购任务。比例大体为6：4。口粮田按人口平均分配，责任田采取按人承包、按劳承包和招标承包等方式承包经营。前者体现公平原则，后者体现效率原则。 两田制开始于80年代的山东省，尔后在全国推广。1998年采用两田制承包的土地占承包经营土地总面积的30%。两田制的地权形式，使农户保证了社区的生存权利的天然平等，即使转营非农产业必须退出责任田时，还能够保留口粮田以免除后顾之忧。另外，农户少种责任田也可以得到某种补偿，即少交提留和订购任务。两田制在土地均分承包基础上打开了一个缺口，出现不按人口均分而由劳动力承包经营并面向市场的责任田部分，实现了土地资源的经济配置；在责任田的承包经营中引入市场化的竞争、招标、有偿使用等机制，开始了土地的市场化运作。两田制是家庭承包经营的土地制度向农场规模经营土地制度的过渡，是土地制度市场化的开始。 两田制的实施，体现了对公平——效率均衡的追求，口粮田注意了社区内人人有份的公平原则，责任田则注意了效率优先，在社区内土地使用权可以流转。由于责任田承包弥补了均田承包的效率损失，兼顾了农户、社区的双方利益，土地效率有所提高，制度实施初期取得了明显的绩效。但是，两田制的实施也存在一些明显的问题。首先是由于对农户承包权的界定不完善，农户自主转移责任田受到限制，实际上，责任田的流转基本是在社区主导下完成的，其结果是强化了社区组织对土地使用和调配的干预，削弱了农户的承包权；其次，随着两田制的推广，两田制演变为一种纯粹以获取承包费和为社区领导人取得更多的可自由支配资源的手段，这使得制度的实施偏离了制度设计的初衷。“两田制”的要害在于增大了乡村精英控制的非市场资源，特别是提高了乡村权势阶层对普通农民的控制能力，不利于农村市场经济的发展。 （二）规模经营 在两田制基础上，责任田经过流转而集中起来，由农场承包经营，形成农场规模经营的土地制度。规模经营的土地制度发生于经济相对发达的大中城市郊区和东部一些省区。如北京的顺义县，江苏的苏南地区，广东的南海市，山东、浙江的部分地区。规模经营土地制度的产生具有深刻的制度背景因素。农村经济体制改革十多年来，在经济发达地区，经济总量迅速增长的同时，农业和非农产业发展的不平衡现象却在不断加剧。一方面是非农产业的迅速发展，日益壮大，另一方面是农业日趋弱化，粮食生产处于萎缩状态。一方面是耕地资源的高度匮乏；另一方面是土地撂荒现象日趋严重。如何稳定农业，稳定粮食生产，避免耕地撂荒，成为两田制后土地制度进一步创新的直接动因。规模经营的制度形式多种多样，主要有：农户间转让土地形成“种粮大户”；采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”形成规模经营；以“土地使用权入股”集中土地再招标承包形成股份制农场；开办集体农场等。 就农地产权制度的创新而言，规模经营土地制度是对均田承包制的一次重大发展。