制度變遷與預算改革-世新大學首頁.docVIP

發表於東吳經濟商學學報24期頁1-26。 制度變遷與美國預算改革 徐仁輝（世新大學 經濟系主任） 壹、前言 預算無法獨立於其所處的環境，每一次預算制度改革的出現，表面上似乎有點突然，實際上卻是反映著當時的經濟、科技、政治與社會環境的改變。預算的改革無論是理性的設計或政治的權宜之計，如無法與外在環境配合，將注定是短命的。本世紀以來，以美國的預算制度改革為例，經歷了二０年代的行政預算制度、五０年代的績效預算制度，六０年代的設計計畫預算制度、七０年代的零基預算制度，八０年代的預算審議制度的改革，到目前引進企業精神的預算改革等，每一次預算制度的改革皆有其制度變遷因素，可能是公共財貨與服務的相對價格、人民對公共服務的偏好與政府角色的認知、社會意識型態、或技術知識等因素的改變。 關於制度變遷的因素，新制度主義(New Institutionalism)對其有詳盡的分析，主要歸因於要素相對價格、偏好或意識型態的改變等，本文借用此理論來檢討美國歷次預算制度改革的制度變遷因素，說明預算改革不能僅視為理性設計的產物，而應探討其背後政治經濟、社會意識型態與技術知識等因素。同時，本文亦藉美國歷次預算改革的實例，歸納出推動預算改革的主要配合條件，俾作為當前我政府擬進行預算改革的參考。本文第二節，首先對於制度的定義與制度變遷的理論作概要的介紹；第三節利用制度變遷理論，探討歷次預算改革的環境因素與推動條件；第四節為結論。 貳、制度與制度變遷 關於預算制度改革的研究，除了少數學者如Wildavsky(1987)將之歸因於政治因素外，主要的研究皆是從管理學的角度出發(Cadien, 1990)，主張人類社會進入二十世紀，屬於管理的時代，預算制度亦應融合更多的分析與管理方法，使得公共決策能具成效，以及公共資源的配置更有效率，故管理學的研究將預算過程視為一功能性的名詞，包含控制、管理與規畫的因素。歷次預算制度的改革，例如從改革傳統的項目列舉預算(Line-item budgeting)，演變為按計畫與績效編列的績效預算制度、與長期目標結合的設計計畫預算制度、著重資源重分配的零基預算制度、強調總體預算的國會預算審議制度、以及今日的發揮企業精神的預算改革，依管理學者的分析皆是為了將預算過程從支援政府官僚體系行政資金的被動角色，改為積極的決定政府施政計畫與目的之工具。這種預算制度變遷的研究，基本上視預算為理性設計下的產物，預算決策過程亦是理性的(Axelrod, 1988)。然而，管理學的研究顯然對於預算制度變遷背後的政治經濟因素未多予著墨，亦即對於產生預算改革的制度環境因素缺乏探討，因此無法讓人民們瞭解為何某項預算制度會出現？為何某些預算制度可持久而有些則迅速被淘汰？因此，本文試圖利用新制度主義的觀點重新檢討歷次預算改革的制度變遷因素。 新制度主義保留新古典經濟學理性選擇(rational-choice)的傳統(Eggertsson, 1990)，不過，它的理性選擇係指個人於不完全資訊下考量其行動與其他替代方案的成本效益後所作的決定，而非如新古典經濟學之理性的假設─狹義的自利、完全的資訊、以及定義清楚的偏好排列等。新古典經濟學在探討人們的經濟抉擇時，對於制度所產生的限制認為可以忽視，理由是其假設人們可以廉價的取得完全的資訊，透過這種資訊回饋過程(informational feedback process)，人們可以修正其理性選擇模型，以市場制度言，其設計將讓參與者獲得必要的資訊，並可讓他們修正其模型。是故，制度不但是被設計來達成有效率的結果，而且在經濟分析時可以被忽略，因為它不直接影響經濟表現 (North, 1990)。新制度主義探討的是限制的理性(bounded rationality)、有限且昂貴的資訊、不確定性、以及更複雜的人性動機如公平與正義 (Ferris Tang, 1993)。個人在作決策時，經常是基於未完全的資訊以及主觀意識支配的決策模型，且資訊的回饋經常不足以修正主觀模型。當考慮這些有關決策的不同假設時，制度的重要性就很明顯了。 新制度主義從人的角度出發，研究人是如何在現實的制度限制下作決策、制度的供給與需求、以及制度如何變遷。其假設人們在制度的約束下追求個人效用的最大化，人們願意遵守制度的約束，因為制度可以降低不確定性、風險與交易成本，以及建立相互的預期行為，有利於人們目標的實現。(Coase, 1988; North, 1990; Miller, 1992)。茲就制度的定義與制度變遷理論分述如次： 一、制度的定義 學者們對制度(Institutions)的定義有差異, North（1990）認為是人類設計的限制，用來影響人類的互動行為；Williamson（1975） 以管理結構(governance structure)來