森林生态政府补偿机制研究.pdfVIP

可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 森林生态政府补偿机制研究 汪海燕∗ 张红霄 （南京林业大学经济管理学院，江苏南京 210037 ）∗ 摘要：森林生态政府补偿机制拟通过政府干预，调节相关主体之间的环境利益和经济利益，实现对公益 林经营者的正向激励，以保障森林生态公共品的有效供给。我国森林生态政府补偿机制的构建首先应立 足于林业分类经营的政策背景，从森林生态保护的现实需要和各级政府财政能力的差异性出发，进行各 级政府承担森林生态补偿责任的层级划分；其次立足于“弥补经济损失”这一补偿机制的建设目标，明确 受偿主体的范围。 关键词：公益林；政府补偿机制；损失补偿 一、问题的提出 理论上，森林生态公共品应由政府供给，实践中，政府财力有限以及公益林产权主体的多元化 决定了政府供给可通过生态补偿机制，激励公益林经营者和保护者提供森林生态公共品。现有研究 成果表明：森林生态补偿机制的目标在于实现森林生态外部性的内化（刘璨，2004 ），各级政府根 据责权利相统一原则及森林生态受益范围分别承担生态补偿责任（王清军，2009 ），给予公益林经 营者包括营造林直接投入、发展机会成本损失以及森林生态系统服务功能价值在内的补偿金或等价 的其他方式（李文华等，2007 ），已实施的森林生态补偿政策在公益林管护上已初显效果，但是补 偿标准偏低导致林农造林收益回报低（戴广翠等，2008 ），影响公益林持续经营与保护。 现有研究构建了森林生态补偿机制的基本框架和建设思路，但缺乏对框架内具体制度的深入研 究。森林生态政府补偿机制是我国公益林经营管理的实现形式之一，建设目标在于协调森林生态公 共品经营者与受益者间的经济利益和环境利益，因此，不应仅以“生态保护”为唯一目标而扩大森林 生态补偿机制的范围。在我国已通过林业重点工程以及中央和省级森林生态补偿机制进行公益林建 设的背景下，一方面应探讨是否有必要构建市、县级森林生态补偿机制问题，从而明确各级政府承 担补偿主体责任的层级划分；另一方面应立足于我国公共财政有限的约束条件和“弥补经济损失” 的建设目标确立受偿范围，针对我国现行补偿政策分析应否将公益林保护者纳入受偿范围以及受偿 范围应否涵盖国有林和林业行政管理部门承担的公共管护费用。 二、补偿主体的层级界定 根据“受益者付费”原则，社会公众作为终极意义上的补偿主体，向被视为公共利益代表的政府 支付合理价格，由政府作为具体的补偿主体通过发挥公共财政的资源配置功能对提供森林生态公共 品的公益林经营者进行补偿。各级政府承担补偿主体责任的层级界定应当以森林生态公共品的受益 范围为标准：全国性森林生态公共品应当由中央政府提供；地方性公共品应当由地方政府提供。森 林生态效益补偿机制以限制公益林经营者的权利为前提，仅是政府提供森林生态公共品的途径之 一。我国各级政府承担补偿主体责任的层级划分应立足于“生态”和“财政”两方面的现实条件，首先 应考虑我国森林生态保护的现实需求和森林生态保护政策的实施现状，其次应考虑各级政府财政能 力的差异性。 （一）森林生态保护视角 首先，我国目前纳入中央财政补偿范围的公益林占有林地的比重与林业发达国家林业分类经营 的经验一致。按照森林的用途和生产经营目的进行分类经营是适应林业功能转换、实现可持续发展 目标的政策保障。林业分类经营是世界先进国家的成功经验，纵观世界各国林业分类经营实践，除 商品林集约经营程度较高的新西兰和澳大利亚公益林比例占林地面积的一半以上，绝大多数国家公 益林面积占林地面积的比重不超过 40% ，例如奥地利以发挥生态和防护功能作用为主的生态公益林 占整个森林面积的 35.5% ；法国的公益森林仅占国土面积的 6.9% 。2001 年我国开始在部分省(区) 实施森林分类经营改革，将森林资源按照其主导利用功能人为地区分为生态公益林和商品林两大 ∗ 汪海燕（1978-），女，南京林业大学经济管理学院法律系讲师，主要研究方向为林业法学。 ∗ 张红霄（1964-），女，南京林业大学经济管理学院教授，博士生导师，主要研究方向为林业经济与政策、制度经 济学。 308 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会