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公共管理学 刘 洋 二O一一年四月 第三章 公共管理的主体 第一节 公共管理的主体（1）：组织 第二节 公共组织的类型与作用 第三节 公共管理的主体（2 ）：个人 第四节 传统公共组织的困境与变革 引导案例 2008年8月8 日北京志愿者协会被授予 “联合 国卓越志愿服务组织奖” 联合国秘书长潘基文致信 志愿者代表 ? 年龄最大的志愿者——孙芳垂（87岁） ? 参与四川抗震救灾——熊述娟 ? 北京市十大志愿者获得者——赵度 ? 清华大学博士研究生——梁苏会 10万赛会志愿者 40万城市志愿者 100万社会志愿者 20万拉拉队志愿者 第一节 公共管理的主体（1）：组织 一、公共组织的概念 （一）组织 ? 就是人们按照一定的目的、任务和形式编制 起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种 组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而 有意识建立起来的人类群体。 ? 简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的 人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。 （二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织， 它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授 权，负有公共责任，以提供公共服务、管理 公共事务、供给公共产品为基本职能。 政府是典型的公共组织。此外，以特定 的公共利益为目标，为社会提供公共服务的 非营利性的非政府组织，也构成了现代社会 公共组织的重要组成部分。 （三）公共组织的基本要素 1．物质要素 ? （1）人员。 ? （2）经费。 ? （3）物资设备 2．精神要素 ? （1）目标。 ? （2）责权结构。 ? （3）人际关系。 二、公共组织的性质 （一）公共组织与非公共组织的区别 ? 1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益， 其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利 益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会 成员的整体利益。 ? 2 ．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生 产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必 须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则2 为社会提供 公共产品。 ? 3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对 于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的 管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体 社会成员都必须遵从。 ? 4 ．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律， 以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力 建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则 以国家强制权 力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是 公共组织的重要特点。 三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构图3-1 层级领导关系 公共组织纵向结构分工的职责分配关系 ? 最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行 政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案， 最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的 公共组织。 ? 中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高 公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此 为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单 位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、 指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系 统。 ? 基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公 共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥 之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基 本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公 共组织内部问题。 公共组织层级制优点 （1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域 范围内，能做到事权集中，统一指挥； （2 ）行动迅速，能及时地根据本地情况做出 决策，就地组织实施，并有利于就地监督、 控制； （3 ）能发挥各个层级公共组织的积极性、创 造性，根据本地实际情况主动开展工作； （4 ）各层级行政首长负责全面管理工作，有 利于培养全面型的管理人才。 公共组织层级制缺点 （1）各层级行政首长管辖事务过多，责重 事繁，难于事事精通； （2 ）容易形成地方的块块分割，不利于各 地经济和文化的交流与发展； （3 ）容易形成地方主义，不利于中央对地 方的宏观控制。 （二）公共组织的横向结构 1. 按业务性质分工 ? 按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来 组成公共组织单位。 ? 例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基 础，设置不同的单位。 按业务性质分工优点 （1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责 某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业 工作，以提高管理效率。 （2 ）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。 同一性质的业务由同一单位