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第二十一章 行政管理 第一节 行政管理的内涵 一、行政管理的本质 中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”行政管理的本质在于公共性 主要特征：1．以公共利益为目标。立党为公、执政为民，是执政党和政府一切行动的最终准则。2．以公共权威为基础。公共权威包括公共权力和公共威信两个方面。3．以公共政策为途径。4、以公共问题为对象。5、以公共财政为保障。 二、行政管理的功能 立法体系、司法体系和行政体系的综合集成，构成一国宏观管理体系的基本内容。与前两者相比，行政体系是一种具有突出的日常性、操作性、创造性和权变性的管理活动。主要具有以下功能：1．执行国家意志。行政就是行动的政治。2．弥补市场缺陷。3．促进社会公平。4．维护国家利益和公民权利。5．推动经济社会协调发展。 第二节 政府职能 一、政府职能的依据和属性 狭义的政府职能即行政职能，是指国家行政机关在社会公共事务管理中依法承担的职责和功能。 政府职能的基本依据：与公共利益和公共需求直接相关的公共物品的存在是政府职能的基本依据。完全满足非竞争性和非排他性条件的，我们称其为纯粹公共物品。不完全满足纯粹公共物品条件的，我们称其为混合性公共物品。 政府职能的属性是指政府职能的性质和特点，主要体现为公共性、政府有义务、有责任为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的公共服务。法定性、法有明文规定者，政府要全力做好，否则即为行政不作为、政府缺位；法无明文规定者，政府不可妄加施政，否则即为滥用职权、政府越位。执行性、强制性、动态性和扩张性。 二、政府的基本职能 理论上讲，政府职能无一例外都要涉及政府在政治领域、经济领域、社会领域和文化领域（职能）中对相关事务的管理与服务作用。 经济体制的转型和社会环境的变化，促使政府的职能理念及其实践逐步脱离传统模式而走向市场经济要求的轨道。1988年的机构改革，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”的命题，1993年机构改革再次强调“机构改革的重点是转变政府职能”，做到宏观管好，微观放开。1998年机构改革仍然强调要“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开”。2002年3月首次明确提出经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。2004年3月“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。” 2008年3月十一届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》就政府职能转变指出：“加快转变政府职能。这是深化行政管理体制改革的核心。”“在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。重视发挥行业协会、商会和其他社会组织的作用。”政府职能的新表述，标志着我国政府根据经济与社会发展的新情况新问题，对职能方向与重点的新定位：1．政府的经济调节职能。2．政府的市场监管职能。3．政府的社会管理职能。4．政府的公共服务职能。2006年10月中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》正式提出了“基本公共服务”概念。 政府运用规制进行市场监管的具体手段主要是行政手段、经济手段和法律手段。 第三节 行政组织 组织是指由相互联系和作用的部分所构成的具有系统功能的有机整体。组织通常可以划分自然组织和社会组织两大类。社会组织又可划分为国家组织、政党组织和其他社会组织。 一、行政组织的设置 国家行政组织是指依法设立并行使行政职权的国家组织。 政府行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，这些基本要素主要是：1．职能目标。2．机构设置。3．人员调配。4．权责体系。5．法规制度。6．物财保障。7．运行机制。8．价值观念。 行政组织一般有以下主要功能类型：1．领导机构。2．职能机构。3．幕僚机构。4．议事协调机构。5．派出机构。 二、行政组织幅度与层级 行政组织的幅度，指一个部门或一名行政主管人员所直接领导、指挥、监督的下级人员或部门的数量及范围。 行政组织的层级，是指行政组织的纵向等级结构和层次数目。 功能比较侧重于处理战略目标、原则、指挥、决策、协调、监督等方面事务的组织，其人数和机构相对较多，组织层级也较高。从这个意义上说，行政组织的层级与所处理的行政事务的性质成正比。 三、行政组织与其他国家机构的关系 行政组织和立法机关之间是从属关系而不是平行关系。主要表现如下：1．全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，即有权制定和修改宪法并根据宪法制定和修改其他法律。2．全国人民代表大会根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选；