《社保基金监管的现状、问题与建议》.PDF

社保基金监管的现状、问题与建议 国务院发展研究中心金融研究所副所长，研究员，博士生导师 巴曙松 近年来，我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。其中，养老、医疗、失 业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年递增在20%以上，五项基金累计结余 从 1998 年的 791.3 亿元增加到 2006 年的 8006 亿元。与此同时，截止到 2006 年底，全国企业年金基金累计结余 91O 亿元，全国社会保障基金资产规模达到 2828 亿元。这一方面表明了我国社会保障能力在增强，但另一方面也给社保基 金的风险控制及监管提出了更高的要求。自 1998 年劳动和保障部成立基金监督 司，各地陆续建立专门的基金监督行政机构。几年来，基金监督机构实现了从无 到有，并组织开展了大量富有成效的工作。但同样值得关注的是局部地区的个别 违规操作问题，造成负面的社会影响。因此，有必要从制度角度，研究中国社会 保险基金管理监管体制，对改革和发展的方向进行深入思考。 一、我国社保基金监管现状与问题 (一)社保基金监管体制初步确立。 建国以来，劳动行政部门承担着劳动保险基金监管职责。1997 年，实行社 会保障基金收支两条线管理模式，财政部介入社会保障基金的管理和运行并承担 相应的财务监管职能。1998年，劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司， 各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构。截止到 2005 年底，全 国有 239 个地市设立了基金监督机构，27 个省、自治区和直辖市建立了省级社 会保障监督委员会，30 个省级和 2O5 个地市劳动保障部门开通了社会保险基金 监督举报电话。至此，我国基本建立以行政监管、内部控制和司法部门监督并立 的社保基金监管体系。截止到 2006 年底，先后制定了《企业职工基本养老保险 基金实行收支两条线暂行规定》、《社会保险基金财务制度》、《社会保障基金 财政专户管理暂行办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年 金试行办法》等社保基金管理法制规定，初步建立起社保基金征缴、支付和投资 营运的财务、会计、审计等制度。 目前，我国的社保基金规模不断扩大。截止到 2006 年末，我国五项社会保 险基金收支和结余总规模达到 18435 亿元，相当于 GDP 的 10 名，并以每年 20 名的速度增加。同时，社保资金运行的安全性进一步加强，基金管理逐步改善， 重大的挤占挪用的情况得到初步遏制。 (二)社保基金监管还存在一些隐患与问题。 1.地方政府违规现象频繁。部分地方没有将社保基金当作公共资金，对基金 的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。局部地方存在社会保险基金被挪用 作财政支出和违规投资现象。各地挪用社会保险基金的主要情况有：把基金用于 当地建设，如建电站、修公路、建楼堂宿舍、搞开发区，有的没有利息，无法收 回本金；把基金以“启动资金”、“扶持资金”的名义借给企业，企业倒闭后借 出去的资金无法收回；把基金借给一些机关企事业单位或者社会团体甚至个人办 经济实体，有的动用基金做房地产生意或炒股票，造成利息损失或投资风险等。 2.社保基金的监管法规有待健全。从立法体系看，虽然我国在 1994 年就将 社会保险法列入立法规划，但至今未出台：从立法层次上看，我国目前尚没有一 部人大立法通过的正式社会保障法律，而是由国务院行政法规、部门行政规范性 文件架构起社会保障的法律框架，使其缺乏相应的权威性和稳定性。社保基金监 管部门的执法力度因法制不健全受到制约和障碍。 3.监管力量较薄弱，监督的体制不顺。劳动和社会保障部自 1998 年设立基 金监督司以来，人员长期处于缺编的状态；全国专职从事社保监管工作的有 100 人左右，全国只有 11 个省市设有专门的监督处，多数都是与其他处室合设。目 前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要 不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。同时，由于立法层次较低，执法 缺乏相应的权威性和稳定性。对地方政府的监督有难度，横向对有关部门。纵向 对地方政府，都存在一些监督不力的问题。 二、国际社会保险基金监管方式与经验 综观世界范围社会保障基金监管实践，有些监管内容、方式和手段是某些国 家和地区所特有的，而有些则具有普遍性。 (一)依托完备法律法规体制实施社保基金监管。 社会保障基金