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从怒江水电站开发看中国公共政策模式变化 陈水生 《东方早报.上海经济评论》2015 年1 月13 日 转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。国外学者总结了中国 公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式， 其中又以官僚组织模式影响最大。官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通 过频繁互动共同决定了政策的出台。高层精英由副总理以上的权威人物组成，包 括核心领导、革命前辈、全局领导（总理）和部门领导（主管某方面工作的副总 理）四个层次25-35 人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国 务院常务会议等。此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求， 例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏 好。由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所 以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。这些部 委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄 清政策内容并负责进一步的实施。 从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大 和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重 要。因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和 决策能力往往决定了政策方案的选择。近年来，随着越来越多的社会力量、社会 组织和公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电 站开发决策就是一个典型的观察案例。 一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展 发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入 缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018 公里。怒江干流中下游河段全 长742 千米，天然落差1578 米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。 历经3 年规划，2003 年8 月14 日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游 水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、 亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案， 总装机容量2132 万千瓦，年发电量为1029.6 亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量 还要多300 万千瓦。 怒江水电站开发引发了激烈的政策争论。2003 年9 月，《人民日报》社记者赵 永新一篇题为《为子孙保留一条生态江》的文章开启了长达十多年的怒江水电之 争。2003 年9 月3 日，在国家环保总局主持召开的“怒江流域水电开发活动生 态环境保护问题专家座谈会”上，民间环保人士汪永晨和来自云南大学的何大明 等学者对怒江建坝发出抗议。2003 年 10 月25 日中国环境文化促进会第二届会 员代表大会上，汪永晨征集了62 位科学、文化、新闻、民间环保人士反对建坝 的联合签名，引起社会关注。2004 年 1 月，北京市海淀区人大代表李小溪就怒 江事件上书国务院总理温家宝。不久后，温家宝在国家发改委上报国务院的《怒 江中下游水电规划报告》上批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不 同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。”温家宝批示后，怒江总体规 划和环境评估均未获国家认可。2005 年 7 月，温家宝总理赴云南考察工作回京 后，再次批示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快 拿出自己的意见”。 经过几年短暂的蛰伏，怒江水电站开发再次进入公众视野。2007 年 9 月，国 家发改委《可再生能源中长期发展规划》明确将怒江列入2020 年以前建设的重 点水电基地之一。国家能源局发布的《水电发展“十二五”规划》、《可再生能源 “十二五”规划》将马吉、亚碧罗、六库、赛格等项目列为“十二五”时期重点 开工项目。2013 年1 月1 日，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，要求深 入论证、有序启动在怒江中下游规划建设赛格、六库、亚碧罗和马吉水电站的“一 库四级”开发方案。云南省政府2013 年12 月31 日印发的《云南省能源发展“十 二五”规划》明确“十二五”开工建设“一库四级”。 怒江水电站开发的前期准备工作也一直低调在进行。云南华电怒江水电开发公 司成立了六库水电站筹建处、赛格水电站筹建处、亚碧罗水电站筹建处和六丙公 路建设公司4 个下属单位。六库、赛格、亚碧罗、马吉四个电站和流域开发的主 要配套工程已开展相