中国的预算体制改革问题讲座.docVIP

给安徽大学经济学院全体研究生和部分本科生作 中国预算体制改革问题讲座 阮应国 （2005年9月29日） 在讲这个问题之前，我们先要解释一下财政体制与预算体制的关系问题。所谓财政体制，又称财政管理体制，指的是中央政府和地方政府、国家与企、事业单位之间划分财权财力的一项根本制度。财政体制的内容比较广泛，主要包括政府预算管理体制、税收管理体制、由财政供给的行政事业单位财务管理体制等。其中政府预算管理体制是财政管理体制核心部分，它划分着政府内部各组成部门之间的财权财力以及上级政府同下级政府之间财权财力的划分，规定着预算内财力使用的范围、方向和权限，因而政府预算管理体制通常又称狭义的财政体制。正因为如此，无论是在财政理论界，还是在财政实际工作中，人们使用“财政体制”一词，通常指的就是政府预算管理体制。人们通常所分析研究的财政体制改革，实质上指的是预算体制改革问题。 从计划经济向市场经济转轨，预算体制的改革不但不能回避，而且从某种意义上还是整个经济体制的突破口。所以中央一再要求，财政体制改革要先走一步，要找准突破口，带动其他经济体制改革。财税部的广大干部和群众，摸着石头过河，一步一步探索财政体制改革路径，出台了1983年、1984年两步利改税改革和1980年开始到90年代初“分灶吃饭”的财政体制的改革，一直到1994年“分税制”财政体制的改革。改革的方向是由高度集中的财权向统一领导，分级管理方向发展，最后向着“分税、分权，分征，分管”即分税制方向发展。90年代初曾经有一位经济学家对中国国情进行了大量的研究，最终得出的结论：中国如不进行财政体制改革，那么邓小平之后的中国将成为铁托之后的南斯拉夫。正是因为中国作了财政体制改革，才使中国市场经济顺利发展，适应了市场经济要求，推动了市场经济发展。 （一） 从1980年到1993年“划分收支，分级包干”的预算体制是新中国成立以来，真正的或正规的实行预算体制改革是从1980年开始的。在此之前我国的预算管理体制总是在集权和分权之间徘徊。1950年至1952年和1969至1970年实行的是统收统支的财政体制，而其余年份，实行总额分成或分类分成的财政体制。具体形式有：划分收支，分级管理，以收定支，五年不变；总额分成，一年一变；定收定支，收支包干，保证上缴，节余两用，一年一定；收支挂钩，总额分成，等等。直到1980年，实行“划分收支，分级包干”的财政体制，才改变以往中央“一灶吃饭”的大一统的分配局面，变成了中央和地方“分灶吃饭”的局面。1980年开始实行的“划分收支，分级包干”的财政体制，与以往各类财政体制相比，有以下几个显著的特点：1 、过去全国“一灶吃饭”变为“分灶吃饭”。地方财政的收支平衡由过去的中央一家平衡，改为各地自求平衡；2、各项财政支出不再由中央各部门为口下达，均由“块块”统筹安排，调剂余缺；3、包干比例和补助数额有一年一定改为五年不变。 “分灶吃饭”体制的实施，大大增强了中国财政体制中财权和事权的统一性，大大增强了地方权、责、利结合程度，更好的调动了地方当家理财，增收节支的积极性。由于财政体制“一定五年不变”，地方财力相对稳定，这对于克服当时的财政困难，实现财政状况逐步好转，保证国民经济持续发展起了重要作用。这次预算体制改革是中国建立地方财政独立于中央财政体制，迈出的第一步。地方财政真正具有一级财政的地位，是市场经济体制的根本要求，因而这次“分灶吃饭”财政体制改革具有深远意义的。1984年随着第二步利改税的实施，国有企业由利润上交改为所得税形式上缴，按上交利润对各级政府进行收入划分已不适应了，于是改为“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，即按税种划分中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入，并在此基础上核定地方政府的收支基数和应该分享收入的比例，实行中央和地方分级包干。这实质上还是“分灶吃饭”的财政体制，只是按照税种划分中央和地方的收入而已。到1988年，在“农业承包制”的基础上，全国的工业、商业、服务业、交通运输业、各行各业各类企业都实行“承包制”，于是国家财政从1988年开始也实行了多种形式的财政包干体制。各省区包干形式不同，主要有6种，有的是收入递增包干，有的是总额分成：有的上解递增包干；还有定额上解和定额补助等。如：当时的江苏省实行按年收入递增5%上交；再如上海市实行定额上解，每年上交105亿，财政收入超过165亿以上的部分中央和地方对半分（五五分成）；再如安徽省实行总额分成，按总额上交22.5%；定额补助，如江西，福建省等，每年补助给两省一定的资金。 从1980年到1993年实行“分级包干”的财政体制，尽管内容上有所不同，但都进步强化了“包干”的力度。从总体上看，这种包干体制扩大了地方财政自主权，调动了各级地方政府积极性，有利于地方政府对本地区财力进行自主安排。因此，这种