预算法修改与相关问题的制度安排的评价2013.3.3(段)(近终稿).docVIP

预算法修改中的突破和创新评析 ——关于《预算法》修改过程中的意见和建议 贾康 段爱群 内容摘要： 本次预算法的修改，基于预算公开透明、法制预算、完整和详细的特点要求，在预算公开及人大对预算及其调整和决算的审批等方面进行了大幅度的调整和安排；在进一步明确和划分各级政府的事权和支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，理顺政府间财政关系，建立规范的公共财政体制和分税制的财政管理体制方面进行了提供了法律架构和制度安排；在按照基本公共服务均等化的要求，建立科学、规范、公平的财政转移支付制度等方面进行了有力的突破和创新，为“中国梦”的实现提供了有力的制度安排和法律指引，应该值得肯定和支持。 其次、 本着事实求是的原则，基于中国的国情和中国政治体制改革的进展，预算法本次也只能采取有限修改的原则，包括通过授权立法的方式构建预算法律制度的多层次结构，是在不能一步立法到位条件下，规范和完善预算行为追求法制预算的积极正面的举措；第三、基于立法技术和基础研究方面的原因，修正案草案在第12条第2款分税制财政管理体制的国务院规定与立法法存在法律冲突；第24条预算的税收收入与预算的税式支出间没有形成一个内在的逻辑体系和制衡链条，影响到预算安排的完整性和分税制改革的法律基础；第31条第第2款地方政府举债方面存在法律上的歧义和空间，可能潜伏着法律风险，影响财政安全，不能说不是一个遗憾。 为此，笔者建议：第一、对于分税制财政管理体制中的事权划分与明确问题，既是公共财政对政府角色定位的要求，也是避免政府缺位和越位的制度安排，应通过修改和完善《宪法》第89条和《中央和地方政府组织法》第 55条来予以明确修改，避免通过国务院制定分税制财政管理体制这一属于《立法法》第8条第8项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分55条第2款仅规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这一规定确属重要， 但仅规定与中央的关系，不规定上下级之间的关系，是立法上的另一大失误，因为后者也许更为重要同级地方政府相互之间的关系。现行法也未涉及同级地方政府之间的关系，现行法当时立法环境所决定分权的念。实际上，没有权力的分立，也就没有权力的确立；法律如果不规定权力的分立，强调法治的，地方分权适当自治。