深圳市城市更新制度解析——基于产权重构和利益共享视角.pdfVIP

【文章编号】1006—3862(2015)02一0025一06 黪|龋曝囊《晦骥 深圳市城市更新制度解析 ——基于产权重构和利益共享视角 刘 芳1 张 宇23 管理学院，江苏南京，210095；3．深圳市宝安区土地整备中心，广东深圳，518100) 【摘要】面对深圳原农村区域土地权属混乱、违法建筑量大面广、经济关系复杂的产权困局，城市更新跳出传统产权处理逻辑， 通过产权细分，将土地开发权进行一定程度的赋予与分离，重新整合不同利益主体之间的利益分配模式，借助于市场化途径， 将地方政府、开发商、集体和农民等不同利益主体放在同一平台，通过利益博弈构建合理的利益分配机制，不仅保障了不同利 益主体的利益诉求，而且将现状不能明确认定的土地权属关系捆绑市场和利益分享机制后，转换为清晰的土地产权关系，突 破了权利难以认定和交换的法律空间困局。 【关键词】城市更新；开发权；产权的利益集团；利益博弈 【中图分类号】F301．2 【文献标识码】A 1 现实背景 2 制度设计和解析 深圳于2005年完成城市化转地后，成为全国第 城市化发展到一定程度，基于城市边界外拓的 一个没有农村建制的城市，但城乡二元特征并未彻 压力和资源约束以及城市层次提升的需要，必须对 底消失。土地由转地前二元所有权异化为一元所 既定土地利用空间格局进一步优化，通过城市再开 有条件下国家所有权与集体控制权并存的新二元 发和再城市化，实现城市由量向质发展，满足经济 结构，并形成已出让的国有土地、政府储备地、山林 社会转型和社区管理需要。为了达到上述目的，需 地园地、原农村已建成区土地等四大格局，其中，山 要解决既定发展状态下产权整合重构及前期发展 林地园地因大部分划入生态控制线范围无法开发 积累的土地增值收益的分配问题，为此，台湾地区 建设，而原农村集体占用的大量低效利用土地因难 通过建立都市更新权利转换制度∞1，将土地所有权 以确权而无法高效整合开发。根据深圳市土地利 与开发控制权分离，通过权利转换和剩余索取权分 用总体规划，到2020年，新增建设用地指标不足配实现产权重构和不同参与者利益保障问题。借 50km2，深圳今后必须通过存量用地开发满足发展鉴台湾等地的经验，深圳于2009年出台了《深圳市 建设需要。在此背景下，全市约400km2的城中村城市更新办法》，成为目前国内唯一一个全面推进 用地成为存量用地挖潜的重心，但这类用地权属混 城市更新政策建设的城市。基本思路是通过产权 乱，历史遗留问题多，政府名义所有和原农村实际 细分，将土地开发权进行一定程度的赋予与分离， 控制之间形成较大利益冲突，陷入“政府拿不走、村 重新整合不同利益主体之间的利益分配模式，建立 民用不好、市场难作为”的困境…，严重阻碍了极其 共享机制并通过引入市场机制，实现主体问的利益 稀缺的土地和空间资源的再开发和再利用，尤其 协调，最终推动城市经济发展和城市化转型(图1)。 是产权边界不清晰和难以确权使得反公地资源开 2．1 土地增值收益分配机制建立——历史用地 发的困局更加难以破解’2。。为此，深圳探索通过 处置 城市更新和土地整备等二次开发模式，全面盘活 根据广东省三旧改造政策，纳入城市更新用地 存量土地，尤其是城市更新，依托市场力量，通过 必须权属合法，但是深圳原集体合法用地和违法用 构建合理的产权重构和增值收益分配机制，成效 地在空间上相互交错，除部分已确权用地外，大部 较为明显。 分用地实际上行使一种未经政府确认的法外控制 studiesV01．22No．2 城市发展研究22卷2015年2期urbanDevelopment 2015