第公共政策的执行分析.pptVIP

第四章 公共政策的执行 内容提要 公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。从一定程度上，政策执行比制定更复杂、更困难。执行直接决定着公共政策内容能否实现以及实现的程度；执行是检验政策的依据；执行是修正、补充和改进政策的重要途径；执行的效果与影响又是形成新的政策的基础。 政策执行理论模式主要有：过程理论、调适理论、博弈理论以及综合理论模式。 政策能否成功执行受到客观环境、执行人员、执行对象、执行资源以及政策本身等因素影响与制约。 政策执行过程是由执行的准备阶段(包括制定计划活动以及一般的准备活动，如思想动员、组织落实、物质准备等内容)，实施阶段(包括指挥、沟通、监督与控制)以及总结阶段组成 公共政策执行的主要手段有：行政手段、法律手段、经济手段、宣传与引导手段等。 1实际上公共政策执行既是政府的重要职责与任务，同时它又是政府与社会、政府与公民互动的结果。 特点： ①公共政策的执行是一种由上至下、由下至上的结合与互动过程。 ②公共政策的执行是一个开放链。不仅在政策制定过程中有民众与社会的参与，同时在执行过程中更需要民众与社会组织的参与。 ③政策的执行者对执行对象既有一定的权威性和影响力，同时又有相互之间的协调、共识、与妥协。 政策执行概念可以从三个角度来理解：①政策执行为科层制的控制过程；②政策执行是上下阶层的互动过程；③政策执行是政策与行动相互演进的过程 政策执行研究的主要模式： 1．“自上而下”执行模式(top—down model) 这种模式意味着政策在上面(top)形成并依靠官僚组织系统，由上面发表执行的计划与命令，并通过下面(down)来贯彻以实现政策目标。 汉姆与海勒(Hamand Hill)认为包括四个要件： ①政策本身的性质必须是清楚的； ②执行结构必须是从上而下的紧密联系； ③必须尽量防止外在的干预； ④必须加强对执行者的控制。 2．“自下而上”模式(bottom—up model) 这一模式是从上下的互动中观察政策过程。 认为政策的目标与执行的计划不过是政策执行者彼此相互妥协的产物，并非是由上层领导者理性控制的产物；上级制定的，要求下属必须执行的政策标准，基本是对执行者的一种忠告而已，不具有任何规范性与影响力，相反基层的执行者才足以决定政策目标是否能够被实现。 这种重视基层而忽略上层的模式被称为自下而上的模式。 在这种模式下，基层的执行者被称为是政策成败的关键，相反，高层主管的政策必须考虑下属的意志与态度，才能最终落实公共政策制定者的意图与目标。 3．整合模式 也被称为政策与行动连续性模式(policy／action continu．um)。 该模式认为政策制定与执行是交互行动、相互协调的过程，一方面高层主管规划政策的执行，希望政策目标能够付诸实现，另一方面则是基层官僚以自己的专业知识与经验，来选择政策执行的方式与工具并产生新的政策。 因此，这一过程可以看做“自上而下”也可以看做是“自下而上”，实际也是一种整合模式，也是一种制定政策与采取行动连续的过程， 即政策制定者做出限制其他行动者权力的决策，行动者也可以做出规避决策者权力的决策。 公共政策执行的理论模式 1．过程理论模式 过程理论是由美国学者史密斯(T．B．Smith)在《政策执行过程》一书中提出，他认为，政策执行是由一系列行动构成的过程，执行中所涉及到的重大因素有四个方面： (1)理想化的政策。即合理、正确的政策，它包括政策的形式、政策的制约性、政策的范围、政策的社会形象等。 (2)目标群体。它包括政策对象、政策的直接影响者。 (3)执行机构。它包括政策执行的组织与人员、领导的方式与技巧、执行者的能力与艺术等。 (4)政策环境。它指政治、经济、文化、历史等环境中那些影响政策执行，并受政策执行影响的因素。 2．政策本身的因素 公共政策制定是否建立在有效的理论基础上； 政策制定者对公共问题的认定是否符合大多数民众的公共利益； 政策议程是否反映了社会民意； 政策目标是否明确； 设计是否科学、合理等等，都直接影响到政策的执行。 5．资源因素 行政执行活动是对社会生活进行干预和管理的活动，这种活动本身需要一定的人力、物力、财力、技术等资源作保障，既包括有形资源如资金、设备、劳动力等，更重要的是无形资源如上级和社会的支持、内部的向心力、凝聚力等。 而资源因素，一方面是受国家经济、政治、科学、文化、技术等发展水平的影响和制约；另一方面也取决于执行人员对有限的资源的认识和充分利用程度。只有充分利用各种可利用的资源，政策执行活动才能有效地进行。 二、影响政策成功执行的障碍分析: 1．政策不完善、标准不统一 政策规范不完善直接会给行政执行带来一定的困难。因此，执行机构需进一步完善政策，提出实施政策的更具体的方案，这无疑加重了执行机构的负担。 同时由于政