政策工具的选择和政府的社会动员能力.docVIP

政策工具的选择与政府的社会动员能力 ——对“运动式治理”的一个解释 唐贤兴 ????????摘要：运动式治理深刻地反映了政府在选择政策工具上的困惑。在社会动员模式发生变化的现实情况下，政府在习惯上仍对运动式治理产生偏好，这实质上是政府的社会动员能力不足的表现；同时，运动式治理也确实存在着弥补政府动员能力不足的可能性。其实，运动式治理有着一定的必然性和合理性，完全否定它在治理过程中的价值是不理性的态度。 　　关键词：政策工具；运动式治理；社会动员；政府能力 　　一、问题的由来 　　长期以来，在应对和解决社会公共问题上，中国的公共管理对政策工具的选择与使用表现出了偏爱“运动式治理”的特点。政府对这一政策工具的偏好实际上意味着，政府在面对复杂的社会公共事务时存在着政策工具选择上的困境。在快速的社会转型过程中，可供政府选择和使用的政策工具是很有限的。 　　运动式治理本来具有临时性、间断性和强制性的特征，那么，它何以会演变成为常态化的政策工具呢？目前学术界对这种政策工具的根源和后果已有初步的研究，但为数不多的研究文献几乎一致地否定了这种治理工具存在的必要性和可能具有的积极意义。实际上，只要我们稍作深入的研究就不难发现，带有某种必然性特征的运动式治理可能还真具有一些积极的意义。 　　对运动式治理的理解，不同学科可以从不同的视角作出不同的解释。比如：社会学可以从行为模式的角度来分析政府的行为偏好；经济学可以运用成本—收益的分析方法来解释政府为何选择运动式治理这一政策工具；法学研究则可从法律体系的完善性、执法成本和法律权威等角度加以分析。本文以政治学和公共政策的有关理论为基础，来分析作为一种政策工具的“运动式治理”之所以存在的社会根源及其影响。我们认为，政府的社会动员能力是理解运动式治理之所以成为政府常态化管理方式的一个重要变量。也就是说，政府在习惯上对“运动式治理”的偏好，实质上是政府的社会动员能力不足的产物。政府的运动式治理所体现出来的社会动员更多的是具有政治性特点，只有转变政治动员的逻辑和内容，使之成为真正的社会动员，作为政府的政策工具的运动式治理才有可能表现出积极的意义。 　　二、政策工具的选择：依据与制约因素 　　1.政策工具选择的两个基本问题 　　简单地说，带有比喻意义的政策工具（或治理工具）是指政府可以用来实现某种政治目标的手段。无论政府对政策工具的选择范围有多大，关于政策工具的研究，都必须关注以下两个基本问题。 　　第一个问题是，为什么政府会选择某种政策工具而不选择另一种政策工具。这涉及政策工具的选择依据问题。不管政府的性质和制度有何差异，任何政府都必须从有效治理的角度来审视和选择政策工具。有很多因素制约或影响着政策工具的有效性，比如该工具是否具有可操作性等。 　　但是，可操作性并不是政策工具选择的最重要依据。政策研究者使用“政策工具”这一概念往往会产生误导，使人们以为政策工具只是一个操作性的、技术领域的现象，于是，人们会有意无意地回避对政策工具背后所存在的价值和规范作价值上的评判。[回避价值是传统的政策工具方法的缺陷，该方法是从严格的目标意义理性的角度来看待政策工具选择的。关于这种方法，参见D.BarrieNeedham ，Choosing the R ight Policy Instrum ents，an Investigationof Two Types of In2strum ents，Physical and Financial ，and a S tudyof Their Ap2plication to Local Problem s of Unem ploym ent （Aldershot：Gower ，1982）]美国政治学家伍德西德指出，在选择政策根据时必须依据政策的可接受性和可见性两个特征[1]，也就是说，政策工具的选择还是一个价值选择过程。因为可接受性涉及人们选择政策工具的立场问题，也涉及他们所要选择的政策工具与受这种政策工具影响最大的人群之间的政治关系；而可见性则直接受到该政策工具能被公众理解的程度所制约。 　　第二个问题是制约政策工具的有效性因素是什么。在任何国家，制约政策工具有效性的因素都是很复杂的。它既取决于政策工具本身的特点，也取决于政策环境与政策工具之间的关系以及政策工具与政策问题之间的关系，同时还可能受到政策工具得以实现的途径的影响。也就是说，一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，以政策环境、政策目标和目标受众为另一方的双方之间相匹配的时候，才可以说它是有效的政策工具。 　　2.影响政策工具有效性的因素 　　第一，政策工具的有效性受到政策问题性质的制约。界定和确定政策问题是公共政策行使过程的起点，一旦政策问题被确定下来，就必须在相关的政策工具中找到最匹配的政策工具。正如美国政治学家约翰。金