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特大城市城区管理体制的改革走向 作者：浦兴祖 来源： 日期: 2005-2-6 站内搜索 按标题搜索 按内容搜索 文章页数：[1] 特大城市城区管理体制的改革走向 ——兼谈“两级政府、三级管理”之提法 　 　　内容提要 建国以来，我国特大城市城区实行市——区两级制。随着改革的深入，扩大了区一级政府的行政管理权限，市辖区派出机关街道办事处的管理职责日益增加。本文围绕“两级政府、三级管理”的管理体制，建议依照“小政府、大社会”的思路，遵从现行法规，将现有的区政府改为市政府的派出机关，实行“虚区实街”，构筑新的“两级政府”体制。 　　关键词 管理体制 城市 市政学 行政管理学 中国 一 　　任何一个城市都是一个异常复杂的系统，其管理效应很大程度上取决于管理体制的合理与否。所谓特大城市，在我国通常指常住人口在100万以上的城市（按1995年统计，我国有特大城市32个）。因其“特大”，要实现管子有序也就“特难”，选择一个合理的管理体制显得至关重要。 　　仅就城区管理体制而言，建国以来，我国特大城市一直实行市——区两级制，即在市政府下设市辖区一级政府。既有市区两级，便产生了两级政府之间权力与功能的划分问题。50年代前期，这种“划分”一般来说还较为合理。如上海，当时市政府的经济管理大量地通过区政府来实施。随后的一个长时期里，由于计划经济体制的不断推进，以条为主的管理体制日益占据主导地位，也由于片面强调城区管理的集中性、整体性、统一性，地区管理的权力大都集中在市政府及其各职能部门。虽然法律规定区政府为一级政府，但区政府很少拥有实际的事权、人权、财权，因而无法充分发挥作为城区基层政府的功能。区政府名为一级政府，实际上没有什么权。连盖一个厕所也要上面批。城区管理体制中，条块分割、权责不符的矛盾严重阻碍着特大城市的发展。 　　改革开放以来，尤其是当经济体制改革的重点转向城市后，合理配置城区管理权限，改革城区管理体制的问题合乎逻辑地被提上了特大城市的议事日程。在维护城区管理集中性、整体性、统一性的前提下，不少市政府从教育卫生、人民生活、财政收支到计划、外资、商业、劳动、人事、环保等多方面向区政府放权，扩大了区政府的行政管理权限，建立了区一级财政，强调充分发挥区政府在城区管理中的功能。所谓“城内六个区就是六个‘小城市’，区长就是‘小市长’”（天津），“要让12个区区长都当‘小市长’”（上海），便是一种形象化的表述。可以说，市向区放权，名副其实地实现法定的两级政府体制，是特大城市城区管理体制改革所跨出的第一步，也是卓有成效的一步。从此，市、区两级之间条块分割、权责不符的状况有了明显改变，各区在市政府统一领导下，根据本区特点，各显神通、大显身手，为城区改造、城区建设作出了令人惊喜的贡献。 　　然而，改革还不能就此止步。随着传统计划经济体制日益为市场经济体制所取代，随着社会的迅速发展，越来越多的企事业、机关将原本就该属于社会管理的一部分职能解析出来，回归社会，加上外来人员的涌动，退休、下岗人员的增多，再就业工程的启动，环卫环保任务的加重，……空前繁多、空前复杂的社会事务“堆”在了城区管理者面前。光靠市、区两级政府已难以应对。现实需要处于城区基层的行政组织——街道办事处在市政管理、社区建设、社区服务、精神文明、社会治安等方面承担起更多的职责。 　　街道办处就其法定地位而言是市辖区政府的派出机关，而不是一级政府。除市辖区外，不设区的市（一般为县级市）亦可设立它的派出机关，即街道办事处。按照1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》所述，当时建立街道办事处的主旨是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系”。而不是为了让街道办事处直接从事更多的城区管理事务。为此，该《条例》规定街道办事处的任务有三项：一、办理市、市辖区的人民委员会（即政府——引者注）有关居民工作的交办事项；二、指导居民委员会的工作；三、反映居民的意见和要求。但由于历史与现实的诸多因素的影响，全国各地的街道办事处所担负的任务早已突破上述三项。为此，十年前便函有人建议将街道办事处由区政府派出机关改为城区基层的一级政府。但考虑到避免增加行政层次等原因，这一建议至今未被国家立法机关采纳。也就是说，按照现行法律规定，街道办事处依然是市辖区政府（或不设区的市政府）的派出机关，而不是一级政府。在特大城市，城区只有市——区两级政府，郊区才有市——区（县）——乡镇三级政府。街道办事处与乡镇政府有着质的区别，它不拥有一级政府所应有的相对独立的一整套行政权力，只能代表派出它的区政府或者根据区下政府的委托，行使区政府的部分职权。 　　这样，一方面是大量的社会事务需求街道办事处去管理