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双重压力下地方政府机构改革的挑战与契机 2012年07月20日 15:19 来源：《南京社会科学》2012年3期 作者：赵聚军 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 107 内容摘要： 关键词： 作者简介： 　　【内容提要】 面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，中国地方机构改革实际上承载着双重使命：既要继续通过“管理补课”提高政府管理水平，也应适时借鉴典型国家的经验，逐步实现加强管理与提升服务的统一。在加快转变政府职能、构建服务型政府的宏观政策背景下，机构改革的双重使命以及主导逻辑的变化，即由“组织逻辑”向“职能逻辑”的跨越，对地方政府无疑是一种挑战，但在客观上也为其发挥自身积极性，进行因地制宜的创新提供了更大的可能性和有利的外部环境。 　　【关 键 词】地方政府机构改革政府职能　　一、纵向归纳：改革以来机构改革的三个逻辑　　近30余年来，“改革”、“发展”、“稳定”是始终贯穿于中国改革开放事业的基本价值导向，对几乎所有的重要决策都发挥了积极的宏观引领作用。这种引领作用反映在机构改革中，表现为改革的三个基本逻辑，即组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑①。概括而言，组织逻辑是指机构与人员编制的合理化，职能逻辑是指政府职能配置的合理化，政治逻辑则强调在维护稳定的基础上谋求改革与发展。回顾改革以来的机构改革可以发现，上述三个逻辑导向在多数情况下构成了改革的动力和突破口，但在个别情况下也可能成为阻力。具体分析这三个逻辑导向，有助于更加全面和深入地理解机构改革、乃至整个行政体制改革过程。　　从组织、职能和政治三个基本的逻辑导向出发，可以将改革开放以来的6轮机构改革大致划分为两个阶段：组织逻辑在前半程(1982、1988、1993年)居于主导地位，改革内容多停留在技术层面，注重的是政府组织机构本身的结构与数量调整，基本目标是精简机构与人员；在改革的后半程(1998、2003、2008年)，职能逻辑逐步成为改革的主要导向，推动转变政府职能相应成为改革的主要线索。特别是2008年的大部门体制改革，明确提出以转变与优化政府职能为改革基础，将厘清权责关系作为改革核心，强调在职能优化的基础上调整和重组部门，同时高度重视部门内部的权责、机构和编制的科学配置，不走简单的精简、合并之路②。基于上述事实，2008年的改革可以被视为是职能逻辑彻底取代组织逻辑，成为机构改革基本指导理念的重要里程碑。　　在以组织逻辑为主要导向的改革中，因为通常会大量精简人员，被裁汰者难免会有一些情绪，这使得改革往往面临着较大的阻力，严重的时候可能成为社会稳定的威胁。与组织逻辑不同，在以职能逻辑为主要导向的改革中，因为主要措施不再是“精简”，而是强调通过改革推动转变政府职能，着力解决诸如机构重叠、职责交叉等问题，因此改革所涉及的对象更多是部门，而非个体。这就使得改革的外溢效应基本上被限制在政府内部，对社会稳定所可能产生的不利影响也会随之大大降低。这一点，在2008年的大部门体制改革中已经得到了体现。　　在机构改革的上述两个阶段，政治逻辑始终贯穿其中，在改革、发展与稳定之间发挥着重要的协调作用，保障改革的稳步推进。期间，政治逻辑总体上对机构改革的平稳推进起到了积极的影响。但也不能否认，在某些关节点上，如果过于强调“稳定”，就可能转变为改革的阻力。这种情况下就需要决策层下定决心、突破阻力，以保障改革的继续推进。例如1998年的机构改革，由于改革力度很大，精简的人员十分庞大，因此面临很大的阻力。如果仅从维护社会“稳定”的角度出发，此次机构改革可能就会半途而废，草草收场。但令人欣慰的是，当时的决策层没有被“稳定”因素所羁绊，而是通过强力手段扫除各种阻力，最终使改革取得了丰硕的成果。　　二、改革的时代背景：现代化与后现代化接踵而至　　(一)改革事业面临的双重压力　　西方典型国家在20世纪60年代已经开始逐步进入后现代化阶段，社会经济的基本特征表现为知识经济、生态社会、网络化等。相比较西方典型国家，虽然经过改革开放以来30多年的快速发展，中国已经进入初步现代化国家行列，但现代化的任务还远未完成。在今后较长的时间内，中国肩负的“现代化”压力依然很重，实现工业化、城市化等依然是最主要的历史使命。　　然而，全球化进程的快速蔓延又将中国同时拉入了“后现代化”阶段：作为一个后发国家，中国一方面需要追赶发达国家，努力发展经济，争取早日实现现代化；另一方面，又不可避免地会受到发达国家后现代化浪潮的影响和冲击，在没有完全实现现代化的同时，而不得不接受或尝试某些后现代的事物。因此，中国的现代化进程实际是现代化和后现代化交织在一起的，需要完成双重历史任务，这不能不说是一种极大的挑战。　　在双重使命压力下，中国的现代化道路自然与西方国家不同，其中很重要的一点就是政府在其中