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第一章 公共政策概述 第一节 公共政策本质 公共政策是研究政策科学与行政学的基础，但它的定义究竟是什么?我国学者与外国学者对此有不同意见。在此，我们将它们分别列出： 一、公共政策的定义-----中外学者的论述： 西方学者的论述： (1)公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。此定义强调了公共政策的价值分配功能，其中的价值应该作广义的理解。(戴维·伊斯顿) (2)公共政策是有立法权的人制定的，而由行政人员执行的法律和法规。(此定义内涵太窄，是政治与行政二元论的体现。)(伍德·威尔逊) (3)公共政策是指拥有价值、目标与策略的宏大计划。(此定义突出了政策是以某特定目标为导向的行动计划，和它与一般计划的区别，但广义过于笼统)(卡普兰) (4)所有政府决定做的或者决定不做的事情就是公共政策。(这个定义说明了政策的表现形式，尤其可贵的是提出了“不做”的形式，但它没有指出政府要做的事情与决定不做的事情之间的差别。) (托马斯·达伊) 我国学者的看法 我国有些学者认为，公共政策是党和政府用来引导、规范有关个人行动、机构团体的指南或准则。它的表现形式有①法律规章、②行政命令、③行动计划与策略、④政府首脑的书面或口头声明和指示等等。这个定义虽然比较全面地指出了公共政策的表现方式，也突出了它是一种行为规范。但是没有反映公共政策的本质。 所以，对公共政策作如此定义：公共政策，公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中并依据特定时期的目标、经由政治过程所选择和制定的行为准则。 综上所述，我们可以看出以下几点： 公共政策是有明确活动方向的过程。有以下四个方面的表现： (1) 目的明确 公共政策绝对不是偶然行为而产生的结果，它总是具有政府的明确目标。不同的政策，有着自己不同的目标。 (2) 活动的过程 公共政策体现政府的活动方式，指的是那些有相互联系、相互影响的决定，而不是孤立的、毫无联系的决定。一项政策不仅包括某一项法律性的规定，也包含有与之有关联的贯彻实施行为的规定。 (3) 连贯性程序 政府采取的一系列活动，不仅组成了相互依存、相互影响的一个连续过程，而且在时间上是严格有序的。 (4) 放大效应 在公共政策的规定与实施过程中，每一个环节的成功完善与否，都会对后续环节产生重大影响，产生“失真放大”效应。 2．公共政策是指政府带有选择性的管理行为。表现在四个方面： (1) 反复选择 公共政策是政府依据自身利益以及全社会利益的需要不断作出选择的结果，不是一般的政治行为，也不是随便的管理。 (2) 两种形式 公共政策，从形式上看，既可以是积极的政策可以是消极的政策。“作为”或“非作为”的确定，由政府的整体利益决定。 (3) 社会管理 公共政策最终要解决的问题，就是那些维持社会稳定与发展的大问题，这些问题明显地表现出社会管理的特征。 (4) 实际行为 公共政策是政府实际正在作的事情，而不是准备要去做的事情。人民更愿意看重政府为维护其政治统治的实际行动。 3、公共政策是指政府按照统治阶级的意愿对社会生活所作出的行为准则。它表现在以下几个方面： （1）权威地位 公共政策的制定主体则以公共权力作为后盾的，是社会性的公共权威，其影响力与地位必然要求政策的对象接受与执行政策。 （2）普遍效力 公共政策既与公共权威相联系，又涉及的面较广，它的实施会对社会的利益关系作普遍的、直接的或间接的调整。 （3）政府主体 公共政策是政府的政策，无论对政府是从广义还是从狭义上来理解，制定政策的主体都是政府。可见公共政策与企业战略是不同的。 （4）政治价值 政府代表统治阶级的利益，所以体现政府意志的政策，当然要维护统治阶级的利益与地位。 二、公共政策的本质 1、公共政策社会本质是政府对社会公共利益的权威性分配 美国学者戴维·伊斯顿对公共政策所下的定义突出了三个思想：制定公共政策是为了进行分配。分配的范围是全社会。分配的影响力是具有权威性的。 但什么是价值？从古至今，有多种解释：不仅哲学意义上的价值，也有经济学上的价值；既有物质价值，又有精神价值。总的而言价值的大小，是按照满足人们需要的程度而定。伟大的无产阶级导师马克思认为，人类活动，可分为三类：①为生存而斗争，②为享受而斗争，③为发展而斗争。由此，人的需要可被概括为生存需要、享受需要和发展需要。美国马斯洛把人的需要分为、生理、安全、社交、尊重、自我实现五种阶梯式的需要。简单而言，可分为物质需要与精神需要。满足人类的这种需要究竟是什么?因此，那些供人类生存、享受和发展的社会资源，就是指的利益。人们的一切努力都与自身的利益息息相关。 人类行为的动因是人的利