第一章研究主題與研究計畫的安排.docVIP

第四章 廢棄授益性行政處分衍生之信賴保護問題的處理 如前文指出的，考量到本研究案的目標在提供保訓會審理公務人員保障案件的參考，本文不擬對廢棄授益性行政處分作全面的、教科書式的探討，擬集中處理保訓會相關決定、行政法院裁判實務中顯示的問題點。這些問題點包括：（一）對法定廢止事由的確切掌握；（二）尤其在金錢或可分物之給付的授益性行政處分的情形，如何認定當事人有無信賴事實（或信賴表現）；（三）在撤銷授益性行政處分時，應如何確切判斷各種信賴不值得保護之事由的存否；（四）信賴利益與撤銷所欲維護的公益應如何權衡，始得其平；（五）在並無信賴不值得保護的情形，撤銷授益性行政處分的效果為何；（六）最後，無論是廢止或撤銷授益性行政處分均應於法定除斥期間內為之，此一期間之起算時點應如何認定（參見前文第二章、壹、十）。 然而，為合理有序地處理此等議題，就其先決問題仍應一併探討。如眾所知，我國行政程序法第二章「行政處分」大體沿襲德國聯邦行政程序法的規定，因此，為能更確切理解、比較德國聯邦行政程序法的規定，下文擬先說明該國關於廢棄行政處分之法律規範的發展（壹）。其次，我國與德國廢棄行政處分的規範均取向於行政處分是否涉及授益性內容、是否合法，質言之，行政處分之「授益性」、「合法性」概念的釐清乃是掌握廢棄授益性行政處分之規範安排的前提，自應先予釐清（貳）。在此等法制背景、先決問題釐清後，即依序處理廢止授益性行政處分的主要困難（參）以及，撤銷授益性行政處分的主要疑義（肆）。 第一節 德國廢棄行政處分之法律規範的發展 按行政處分具有針對個案具體化、確定國家與人民之法律關係的功能。此一功能的發生以行政處分具有一定的存續效力為前提，質言之，在法定救濟期間經過後，不僅人民應接受此一行政處分，行政機關亦不得就其效力任意處置。然而，依1950年代中期之前的支配性見解，行政機關原則上得自由撤銷或廢止行政處分。所以致此，在撤銷違法授益性行政處分的情況，是因為長期以來行政法學與行政實務片面強調依法律行政原則；在廢止合法授益性行政處分的情形，先前僅於行政處分已賦予主觀權利或者，本於行政處分已採取相關處置時，自由的廢止才會受到限制。對克服此一立場具有重要貢獻的是柏林高等行政法院1956年11月14日的裁判，其並為聯邦行政法院所維持。前揭裁判的基礎事實是：作為被告的柏林內政部以書面通知居住於前東德的公務員遺屬，如其於西柏林設定住所即得享有撫卹金請求權。據此，後者移居西柏林；被告並核定撫卹金之金額。嗣後發現，許可撫卹金之法定要件並不具備，被告遂停止撫卹金的給付，並通知該公務員遺屬返還已受領之給付。本案清楚顯示，先前的支配性見解並未顧及授益性行政處分相對人值得保護的信賴。今日已普遍拒絕前述自由廢棄授益性行政處分的立場。一方面是因為在法秩序中不能發現，足以正當化自由廢棄的法條。另一方面，與先前相比，當代社會國家中人民生存與活動的可能性更強烈地繫諸規制性的、給付性的社會共同體；個人對授益性行政處分之續存的依賴既日益提高，相較於回復合法秩序（在違法授益性行政處分的情形）、變動法秩序（在合法授益性行政處分的情況）的公益，受益者的信賴保護更受重視。而一如前文屢屢提及的，廢棄授益性行政處分的問題情境不盡相同，尤其應該取向於依法律行政原則與信賴保護的觀點，分別類型作不同的處理。 據此，聯邦行政程序法的立法者主要以行政處分的合法性作為主要的分類觀點，據此將行政處分的廢棄分為（合法）行政處分的廢止與（違法）行政處分的撤銷，其各自又進一步依行政處分涉及的是授益性或非授益性的內容作區分處理。如是，為確切適用相關廢棄行政處分的條文，自應先掌握行政處分之「合法性」與「授益性」的判斷標準。有鑑於此，德國社會法典第十篇就別以五個條文（§§ 44 ff. SGB-X）處理其撤銷與廢止的問題，其特徵可以總結為：對國民有利之存續保障的極大化以及，負擔性措施之存續效力的極小化。公務人員相關社會給付法制固然並非保訓會的主管法令，但保訓會既為公務人員保障法制的主管機關，似亦應致力於發展兼顧事物領域特徵的相關見解。 第二節 廢棄行政處分的共通問題：「合法性」與「授益性」概念的釐清 一、行政處分之「合法性」的認定判準 關於合法性的概念，可以將德國社會法典第十篇第44條第1項第1款的說明一般化而加以援用，蓋其並非針對社會法的案件事實類型所為，並且聯邦行政程序法的官方版立法理由也引為基礎；此等界定方式不僅為其司法實務所採，亦為該國學界的多數見解。據此，假使作成行政處分時，相關法規範被正確地適用於正確認定的案件事實，即應認此行政處分合法；所謂相關法規範包括形式與實體的法規範。如是，認定行政處分的合法性主要有兩項議題應進一步加以闡述―行政處分之合法性的認定時點、據以判斷行政處分合法性之法規範的範圍。 如前所述，認定行