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公共政策执行主体的博弈行为分析 ——对“上有政策，下有对策”现象的解读 摘 要：将博弈概念引入政策分析，构建政策执行的博弈模型，有助于我们分析上下级政策执行主体特别是中央政府和地方政府之间的关系。本文将通过分析公共政策执行主体的博弈行为来解读长期存在的“上有政策，下有对策”现象。 关键词： 公共政策，执行主体，博弈，上有政策，下有对策 政策执行是政策活动的中心环节，也是公共政策研究的重要内容。西方理论界关于政策执行的定义与内涵不一而足，比较有代表性的包括行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、交易理论、系统理论、博弈理论、演化理论等。其中将博弈概念引入政策分析而兴起的政策执行博弈模型对于我们分析政策执行主体之间的关系很有启发意义，因此本文将通过分析公共政策执行主体的博弈行为来解读长期存在的“上有政策，下有对策”现象。 一、“上有政策，下有对策”的现象分析 “上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。一般认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策，它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用，是一种异化了的政策变通。从本质上来看，“上有政策、下有对策”产生的根源无非是利益的驱动以及利益驱动下的理性行为选择，因此我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体——即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。 从两级政府在政策活动中的角色定位和作用发挥来看，中央权威赋予了所有政策合法性与驱动力。而面对中央政府的权威，地方政府作为执行机构并不是完全被动地接受，而是会采取一些手段来和中央政府进行互动，诱使决策层在执行层的回应下有限地接受其政治意见，从而在彼此之间形成一种互相妥协而互相依赖，并最终将政策执行过程进行到底的关系。（见图1） “上有政策、下有对策”最后的结果是达成决策层和执行层之间的妥协，即执行层在面对决策层的政策任务时可能采取包括顺从、谈判、规避、变通、不合作等方式在内的手段来提出妥协的要求，与决策层之间达到一种政治平衡。 （1）顺从是执行层最经常选择的方式，在权威高度集中的结构中，执行层最主要的功能就是按照中央政策意图顺从地执行政策。所以，选择顺从对执行层机构来说是完全合法的。但是执行层并不总是顺从的，而是经常将自我意志加入到政策执行中，这种方式主要有谈判、规避、变通、不合作。 （2）谈判是地方政府常用的手段，中央政府制定政策目标、配置政策资源、规定政策制度等都需要和地方进行磋商、协议，来回交换意见，从而最终达成一致，这就是谈判的手段。一般来说,具有天然的地理优势、文化传统关联、便利的组织人事网络和强大的经济实力的，有较强谈判资本和能力的地方政府在谈判中常常可以获得较多的资源，而其他地处偏远、与中央传统关系不紧密、经济实力不强的地方政府则在谈判中得不到理想的好处。 （3）规避是一种最常见的方式，它是对政策执行的不公开的反对，采取躲避责任、推诿拖拉的态度来消极合作。这类行动尤其在规制性政策中多见。规制性政策利用来自中央高层的权威对地方政府和目标群体行为进行特殊的管制，迫使他们改变行为方式，来保护整体利益和整体秩序。但是地方机构和目标群体并不能够完全从总体利益角度来考虑问题，而是习惯性的从地方局部利益来解读政策。因此规避政策也被喻为“猫捉老鼠”式的政策执行。 （4）变通通常发生于当中央权威政策给地方政府规定了政策目标，强迫地方执行，但是面对高难度的政策目标，地方执行机构在执行困难的情况下常常会将中央政策要求的目标、方式和效果按照地方条件与自我利益偏好进行有限地调整和变革，以求政策有利于地方执行机构。变通可以有效的保护地方执行机构，减少他们执行政策的责任和风险。 （5）地方执行层不合作是比较尖锐的执行矛盾，执行时一旦出现不合作，妥协的重要性就显示出来了。最终的可能是其中一方做出让步，形成合作关系，从而结束不合作状态。 由上述分析不难看出，“上有政策、下有对策”现象背后的本质是政策执行主体即中央政府与地方政府之间在利益、权威、价值观等方面同中有异、异中求同、相互作用、趋于协作的博弈过程。因此从博弈论的视角研究公共政策执行主体的行为过程和策略选择有助于更深入地了解“上有政策，下有对策”现象并提出制度上的规制意见。 二、政策执行博弈模型的理论分析 20世纪70年代中期以后，西方政策科学研究者纷纷根据自己的学识背景，从各种不同的角度来研究影响公共政策执行的因素，建立起若干政策执行的理论模型。其中用“博弈”论来分析政策执行，以美国公共政策学者E.巴德克为主要代表。他视政策执行为一种“游戏”或赛局，其间包括下列因素：(1)政策执行人员，即竞赛者；(2)利害关系；(3)策略与技术；(4)竞赛的资源；(