行政程序法理念與重要釋義問題之研究 - homepage.ntu..pdf

行政程序法理念與重要釋義問題之研究 黃錦堂 ＊ 綱目 一、前言 二、行政程序法的理念 （一）、法治國與人民基本權利保障作為依據 （二）、效率原則作為另一項價值 （三）、最適調和之方法：大件大辦，小件小辦，以及類型建構 三、德國行政程序法之借鏡 （一）、沿革與簡介，尤其晚近修正情形 （二）、正式行政程序 （三）、計畫確定裁決程序 （四）、非正式行政程序：適用範圍最廣的種類 （五）、程序瑕疵之規定與解釋 （六）、意見陳述與卷宗閱覽 四、我國法之檢討 （一）、聽證與否之判斷標準 （二）、簡化的聽證：召開學者專家的討論會 （三）、制訂法規命令、行政規則之聽證 （四）、有關非正式行政程序中之意見陳述 （五）、行政程序瑕疵之法律效果 （六）、重大開發案之審查 五、結語 一、前言 我國行政程序法於民國 88 年 2 月 3 日經總統公布，並於民國 90 年 1 月 1 日施行。本法的規定十分龐雜，包括行政法上之原理原則（第4 條以下）、行政 組織法（第 2 條與第 11 條以下）、資訊主動公開、程序外禁止接觸等（第44 條、 第 47 條）、行政費用法（第 52 條以下）、行政送達法（第 67 條以下）；就行政行 為而言，涵蓋行政處分、行政契約、法規命令、行政規則、行政計畫、行政指導、 ＊ 德國杜賓根大學法學博士，台大政治學系教授。黃錦堂，2002，「行政程序法理念與重要釋義 問題之研究」，收錄於當代公法新論—翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照出版。 1 陳情；就各行為類型，除了程序性之條文外，尚包括基本概念或制度之建立，例 如有關行政處分的定義、附款、撤銷與廢止等。 本法於制定時，如識者所理解，並沒有經過充分的實證調查 1 ，而且不乏抽 象概念，而留待解釋。這部分必須由實務界與學界共同努力，始可完成；中央主 管部會或各級政府亦得於職掌範圍內制頒通案性的行政規則。 翁岳生教授係我國行政程序法的領航者。翁教授自德國學成回國後即著手翻 譯德國著作，開啟國人新的視野，並發表多篇論文討論西德各階段行政程序法草 案的內容；該草案於 1976 年成為聯邦法律後，翁教授乃加以介紹並翻譯全部條 文2 。翁教授並曾受行政院經建會的委託，於民國79 年 12 月完成「行政程序法 草案」。除了對行政程序法的引進與推動之外，翁教授對行政法總論的概念與制 度，尤其有關行政處分，研究最深，發表相關著作，並指導學子撰寫博士或碩士 論文。在課堂與課後的討論中，翁教授諄諄教誨，深切期望建立現代法治國家， 激發學子積極求知並立志，為我國行政法學人才培育建立深遠的基礎。 本文的目的，在於珍惜行政程序法的立法成果，針對主要的釋義問題加以闡 明，希望有助於法律適用的安定性。為求精確，以行政處分之作成有關者為主要 對象，並集中於下述四大問題：須經聽證之類型、意見陳述之意義、行政程序瑕 疵之法律效果、重大開發案之有關程序。 為完成如上工作，必須先從上位層次討論行政程序的理念，而這將銜接到憲 法人民基本權利與行政效率的衝突與調和的討論（第二節），其次則介紹德國於 調和衡量下所設計出的三種行政程序，並界定出非正式行政程序的定位與相關條 文解釋的基本出發點（第三節），然後據以討論前述四大問題（第四節），最後則 是結論（第五節）。 二、行政程序法的理念 （一）、法治國與人民基本權利保障作為依據 就德國法而言，對行政程序的重視，為二次大戰以後才逐漸興起的議題。在 Otto Mayer創立德意志行政法總論的時代，亦即西元 1890 年前後，以當時的政 經社文條件而言，案件處理流程的快慢，以及當事人程序權利的保障，並非行政 法的重點；此外，只要提供當事人事後行政爭訟之保障，便已足夠，無須強調行 政程序3 。當時的行政法學的建構重點在於行政爭訟制度的引入。即使到二次大 戰以後，德國聯邦基本法並沒有明白規定行政程序之保障；該法第 103 條固然規