国家治理框架下的国家审计“元治理”角色研究--基于治理理论视角.pdfVIP

国家治理框架下的国家审计 元治理”角色研究 ——基于治理理论视角 斌① 江西财经大学会计发展研究中心/会计学院 330013 ） 【摘 要】国家治理及治理 失效”会给国家社会经济发展带来一系列严重治理问题，因此在 国家多元治理格局下国家 政府）需承担元治理责任。国家审计作为一种不同于政府审计的审计 治理活动，它是国家治理机制中的重要组成部分，在国家治理框架中发挥一种元治理角色。本文 在通过运用治理理论研究国家治理框架中的国家审计角色发现，国家审计是一种不同于政府审计 的国家 元治理”机制，两者的本质区别在于双方服务的治理对象不同。国家审计服务于国家治理、 政府审计服务于政府治理。在国家治理框架中国家审计的目标应界定为国家治理的 善治”审计目 标，国家审计的职能体现为制度性审计治理职能与战略性审计治理职能方面。 关键词】国家审计、国家治理、元治理 一、引言 国家审计作为一种最早出现的审计活动，自它产生之初就与国家治理密不可分。国家审计通 过对国家各类事务实施经济监督，从制度上 束政府权力的运行，在克服国家治理 失效”问题， 保障国家治理的有序健康运行发挥重大作用。刘家义审计长20 11 年提出 国家审计是国家治理的 重要组成部分，国家审计应在国家治理中发挥重要作用”的观点，充分强调了国家审计对克服国 家治理失效、促进国家治理功能有效发挥的重要作用。谭劲 、宋顺林 （2012 ）将其归纳为国家 审计的国家治理论。然而关于国家审计在国家治理框架中的地位及角色，国家审计的功能如何适 应不同国家治理演变而发展等问题学术界还存在不同认识。例如宋常、王睿、赵懿清（2012 ）认 为国家审计是国家治理的有效工具，谭劲 、宋顺林（2012 ）认为国家审计本身是国家契 中设 立的一种较为成熟的治理机制，是国家治理的组成部分。本文认为，要认识清楚国家审计的本质 及功能，首先需要界定清楚国家审计在国家治理的地位及角色，国家审计在国家治理中应发挥及 能发挥的哪些职能，合理区分出国家治理与政府治理、国家审计与政府审计的不同，以此才能科 ① 饶斌，会计学博士、江西财经大学会计学院副教授，邮箱raobin0791@163.com 261 学认识国家审计的本质及功能。鉴于国家治理概念首先是一个社会政治学范畴，本文拟利用社会 政治学中的治理理论，对国家治理框架中的国家审计本质、审计目标及审计职能进行分析探讨， 以期为 国国家审计理论研究抛砖引玉。 二、国家治理与元治理理论：一个国家治理的理论分析框架 治理”一词 （governance ），最早源于16 世纪或 18 世纪法语，原意是控制、操纵和引导。 根据治理理论的创始人罗西瑙 （J.N .Rosenau ）在《没有政府的治理》对国家治理的定义：治理 与统治不同，治理是一个比统治更宽泛的概念。治理是一系列活动领域的管理机制，它们虽未获 得正式授权，却能有效发挥作用。治理是由共同目标支持的活动，这些管理活动主体未必是政府， 也无需依靠国家强制力量来实现” （罗西瑙，1995 ）。全球治理委员会 （CGG ）1995 年研究报告 把国家治理界定为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是 使互相冲突的利益或不同的利益得到调和并采取 合行动的持续的过程”。因此在治理理论看来， 国家治理的含义是指在一个既定的运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在不同的 制度关系中运用权力去引导、控制、规范公民的各种活动，以最大限度增进公众利益 （俞可平 2000 ）。 国家治理与政府治理是不同的，正确区分这点对于下文理解国家审计与政府审计的区别具有 重要意义。治理理论认为，国家治理与政府治理 （政府统治）是不同的，正确区分这两个概念是 理解国家治理的前提。国家治理产生的重要原因是对政府治理与市场治理形式失效的反思。国家 治理以对话与承诺、协调与合作等机制弥补了政府治理及市场治理利益冲突难以协调的缺陷。而 政府治理，又称政府统治，则是指市场经济条件下政府对公共事务的治理。在治理理论看来，两 者最典型的区别在于双方的治理目标—— 善治”与 善政”——存在重大差异。国家治理的目标是 善治” ，而政府治理的目标是 善政”。 善政” （