第三章 机构.ppt

（三）影响因素 人口数量 经济发展水平 政府财力 农业人口 政府职能 讨论：上下对口的机构设置，对中国政府官员规模的影响？ 膨胀论，即认为中国“官”多，“官民比”偏高的议论，诸如1：26，1：34等，一直主导着社会舆论。最近，有专家又提出了1：198的新数字，并再次引起舆论关注。 从财政供养人员占人口比例的纵横比较看 ： 有人提出这一比例在汉代是1：7948人，唐代是1：3927人，明代是1：2299人，清代是1：911人。（参见1997年12月17日《工人日报》 ） 建国以后，50年代末财政供养人员比例是1：600人，70年代末是1：50人，1996年是1：33人，目前是1：30人。  上下对口是中国政府机构庞大的原因吗？ 1．注重机构的“上下对口”设置 层层对口设置使每一级政府几乎上下一般粗，中央政府有什么机构，地方政府就有什么机构，上级政府设置什么机构，下级政府也设置相应的机构。结果各级地方政府都设置了很多不必要的机构，尤其是基层政府更是“麻雀虽小，五脏俱全”，设置了一些与其整体功能不太相关的机构。 所有的机构层层对口，机构就精简不下来，这必然导致地方机构过于庞大，人为地增加管理层次、行政官员、办公经费，增大政府成本。在机构改革时，中央政府多设一个部，各个层级的地方政府就会多出成千上万个相同的机构。这样必然会出现没有畜牧业的县却设有畜牧局现象的出现。在增设机构后，必然“有庙就有神”，相应增加人员和编制。 2．上级条条的干预是机构膨胀的一个重要原因 在客观上，地方政府设置与上级条条相对口的部门是不得已而为之。 一些非必设机构的上级条条为了自己的利益和管理上的方便，总是希望自己的“腿”能够贯穿各个层级的政府。没有相应的一个机构，上级条条感到办事很不方便。于是，经常不顾地方的实际情况，通过文件、会议纪要、领导讲话、提建议等方式，干预地方的机构设置、机构级别规格、人员编制的配备，要求设置与自己对口的机构。 有些地方政府为了应付上级条条，虽然裁并了某些机构，仍保留着旧机构的公章，有时不得不挂出两块牌子。 莱芜市政府改革后有一个局一套人马外挂三块牌子，这时，为了维持对口工作的机制，负责人不得不多印几套名片。当省政府对口单位来人时，就递上对口单位所需要的局长或委主任的名片。莱城区政府某个局一个局长和三个干事、一个司机一起对付上级政府的四个局和委。既使中央部委也得这样应付。莱芜市政府派一位副市长去向省政府某厅汇报工作，在济南住了一个星期，厅长就是不接见。该厅的工作人员说：‘你莱芜把我们的机构都撤了，还来干什么’。” 在主观上，下级政府也愿意设置与上级条条相对应的机构。 内蒙卓资县在20世纪90年代初开始机构改革，打破了上下级对口设置机构的格局，但到90年代中后期出现机构反弹，人员回流。据卓资县有关人士估算，卓资改革后的几年里，上级部门应投而未投的资金在1亿元以上。对于一个贫困县来说，1亿元无疑是一个巨大的数字，足以让改革者对撤并机构、精简人员望而却步。 另一种思考问题的视角： 上下对口也可能是阻止地方政府官员进一步膨胀的制度保障。 1．上下对口固然增加了地方政府官员的数量，但同时也使中央政府的官员保持在一个比较小的规模上。 “欧洲国家中央公务员占全国公务员的比例在30%以上，最为分权的美国占16%到17%，而中国中央政府只有3万多人，加上执行机构大概是50万人，中央公务员比例不足7%，比美国的中央公务员比例还低 10%，是全世界最小的中央政府。” 地方政府尤其是基层政府官员数量比较多的一个重要原因在于，中央政府的官员比较少。道理很清楚，政府职能的有效履行需要以一定规模的政府官员做保障。既然中央政府的官员数量如此之少，大量的事情就要依靠地方政府去做，就需要增加政府官员的规模。 中国各层级政府官员的总数与总人口的比例，即“官民比”也明显低于世界水平。 根据同一时期的数据，在可比口径上，“官民比”美国为3.25%；英国为2.78%；德国为2.86%；俄罗斯为2.31%；日本为1.69%；韩国为1.6%；新加坡为3.3%；索马里0.75%；中国约为0.8%。可以看出，大部分国家的“官民比”高于中国。无论是中国的公职人员，还是政府官员，其规模都明显低于世界平均水平，大体相当于部分非洲和南亚国家的水平。” 从以上分析，我们可以得出这样的结论：机构上下对口在一定程度上造成了地方政府官员数量比较多，但机构设置不对口，政府官员的总体数量未必会减少。只是在结构上会有所不同，如果真的机构不再对口设置，可以预计到的一个结果是中央政府公务员的数量会大幅度增加。 2．在没有法律明确规定地方政府到底应该设立哪些机构的情况下，上下对口设置在一定程度上规范了地方政府的机构设置和政府官员规模。 地方政府因地制宜设立机构真的就能使政府官员规模控制在一