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多途径城市化与资源立法响应（下） 吴必虎 北京大学教授、博士生导师 北京大学旅游研究与规划中心主任国际旅游学会秘书长 中国区域旅游开发研究会会长 二、多途径城市化：立法准备好了吗 （三）资源立法：重护轻用、重物轻人、缺少协调 另外，普遍存在着一个重护轻用、重物轻人、缺少协调的特点，也就是说，所有的资源立法就强调了保护，另一个不讲了，不讲的原因就造成了一个法律的解释部门的解释空间太大，另外一个对于真正要开发保护的，就造成了一个没有法律依据的问题，这就是立法必须把护和用都讲到，因为根本法理，没有被禁止的就是能干的，所以你不让干的事情你必须讲清楚，什么能干什么是不能干要讲清楚，实际上像文物保护区里面什么能干什么不能干要讲清楚，这才是法，但是我们现在所有的法都讲了保护，又没有讲因为你没有禁止就不能干，所以这个立法当中，一个背景一定要强调中西不同的，比如说中国的旅游资源、休闲资源供给联动不同，美国的国家公园就是联邦管的就是国家公园，每万人是十三点几平方公里。中国国家风景名胜区加上省级风景名胜区，平均是每万人是0.00013平方公里，是美国人的十几万分之一，所以美国人管理非常方便，它里面不住人，国家管理局的人员是公务员，是可以带抢进去管理，当然那里面人少，有野兽，不是打人，是怕野兽。 同时保证执法的庄严，中国的风景名胜区、美国的风景名胜区是1872年，中国的风景名胜区第一批是1982年公布的，比人家晚了110年，这个就是说明了中国的风景名胜区住了大面积的人，国家将住了太湖国家风景名胜区，舟山半岛国家风景名胜区，新安江水库千岛湖的国家风景名胜区，这些风景名胜区里面都住着大量的人，这是非常麻烦的事情。 所以我在想，我们整个资源方面不管是中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国文物保护法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国水法、中华人民共和国海洋环境保护法，风景名胜区条例，中华人民共和国自然保护区条例、地质遗迹保护管理规定，这些是讲得很详细，但是用这一块要么不讲要么讲的太笼统，这个就导致如何用这一块？空间太大了就出问题。 另外人方面，就是说因为中国的各种风景区、文物区、保护区风景区里面，第一大量当地的居民。第二，中国的旅客数量比美国多，因为美国才三点几亿人口，日本也是这么多规模，而中国是快14亿人口了，所以这个人口还中国有钱，所以就到这个区里面的人太多。 另外，当地居民中国的很多保护区、风景区、文物区里面都有居民，这导致很大的问题，就像文物部门很大的问题是使地方政府不支持我们，因为它没有参与进去。 再一个协调，大家知道像黄山，一个地方里面就有几个帽子，它里面有重点文物保护单位，它有风景名胜区，它有世界自然遗产，它有国家森林公园，它有国家地质公园，它有5A旅游区，就这么一说当地政府像太平县的县政府也在里面，所以这样一来我们显然如果分头管，一定会慢，所以一定要多个协调，所以现在是我们资源立法出现的一个主要问题。 三、城市与区域旅游规划——资源立法响应的主要依托 前面我们讨论了一个立法，一个城市化的发展，不一定要完全依赖于或者是独立的依赖于工业化过程，可以选择多途径的城市化，因为我自己是学旅游出身的，所以对现代服务业当中旅游业对城市化促进考虑得多一点。 （一）资源立法为城市与区域旅游发展服务 根据前面的理解，从这个资源的立法，从政府各个部门如何响应城市或者区域旅游区建设做好更多的支持。因为一个目的地建设也是牵涉到所有人的利益。那么，旅游立法也好、政府行政管理也好，对城市和区域的经济发展、社会发展、旅游发展来讲，应该说有很大的责任或者支持的需要，我们提出来所谓目的地建设，实际上有一个大背景，世界旅游组织前几年曾经做过预测，是联合国下面一个机构，叫联合国世界旅游局，它预测中国大陆，它所指的中国是指中国大路不包括港澳台，到2020年就成为世界上最大的旅游地国家，通过把香港、澳门、台湾算进来的话，最大的旅游地就更大了。这什么意思？假设中国大陆14亿人自己在家里不去旅游，海外旅客到中国大陆来的人数将会逐步超过现在的法国和西班牙、美国、变成世界第一大的接待海外客人的国家，现在是法国和欧洲的西班牙接待旅客最多的国际旅客，但是大家一定要注意到，法国和西班牙接待的国际旅客80%的旅客都是来自于欧洲内部，而中国大部分客人除了日韩以外来，自于美国和西欧、澳大利亚特别远，所以中国在这么克服长途距离的约束条件下，还能接待全年最多的客流量，中国在吸引客源方面是一个了不起的国家。同时大家也是给了很多中国13亿多人每年出去旅游增长率在10%以上，现在国家旅游局统计，中国的人均出旅率是一点几次，也就是说全国有14亿人次出去旅游，因为这是一个非常大可怕的数据。 中国在世界上是最大的目的地国家是必然有目的地城市的支撑，要有目的地城市建设又要各个部门的支撑，我们