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构建有利于地方改革创新的统一大市场 2013年07月18日　　来源：金融四十人论坛 2013年6月8日　　作者：李波、魏加宁 一、引言 过去三十年我国中央地方关系经历了一系列变革：20世纪80年代初期，为调动地方改革积极性，我国实行了以“财政包干”为核心的行政分权改革，向地方下放了大量的财权和事权；1980年-1993年期间进行的三次财政体制改革的内容也都围绕“包”字；1994年按税种划分财政收入的“分税制”变财政包干制为在划分事权基础上划分中央与地方的财政支出。实践经验证明，不同时期的中央地方关系改革是顺应当时体制转型和经济发展需要的，对完善我国公共管理体系、促进经济社会发展具有重要意义。 然而，上一轮财税改革已经过去20年，原有的中央地方关系已难以适应现在的经济结构，具体表现为：一是中央与地方财政关系不顺。中央集中较多财政收入，地方承担较多支出责任，导致中央向地方的专项转移支付过多，以公式为基础的一般性转移支付过少，随意性强，透明度低。二是土地财政下城镇化面临掣肘。事权和财权不匹配造成地方政府过分依赖卖地收入，一定程度上推高了房价，妨碍了城镇化的健康发展。同时，现有土地管理体制下，土地使用效率的下降和供应的不足，难以保障城镇化的需求，可能影响到粮食安全，而且土地财政自身的可持续性也存在问题。三是社会保障的财务可持续性堪忧。由于人口老龄化等多种原因，现收现付制养老保险收支失衡在一定时期后将会出现，而且随着人口老龄化和医疗成本的提高，医疗保障的资金来源也会成为一个巨大的财务问题。四是下一步改革需要突破口。目前各界关注的各项改革，包括民生领域（养老、医疗、教育等）和城镇化领域（土地供给、房地产税等）的改革，均面临相互关联、错综复杂的挑战。如果缺乏正确合理的方案和路径，改革的成本可能巨大。因此，当务之急是如何在各种错综复杂的问题中寻求突破。考虑到改革的复杂性、不确定性和风险性，中央搞一刀切的风险和成本可能很高，可以考虑在中央确定的原则和框架内，鼓励地方进行各项改革方案的探索，寻找改革突破口，通过地区间适度竞争，优化趋同。 综上，在新形势下，需要抓紧研究优化中央地方关系，正确处理地方改革创新与全国性统一大市场的关系，寻找改革的突破口。 二、我国改革开放的实践 改革开放三十多年的实践表明，在维护全国统一大市场的前提下，发挥地方的积极性和创造性是推动改革的最重要动力之一。 （一）发挥地方的积极性和创造性 1．包产到户、包干到户的农村改革。我国的农村改革始于上世纪70年代末，由推行责任制开始,经过广大农民群众在生产实践中的创造,形成了以包产到户、包干到户即“双包制”为主要形式的家庭联产承包责任制。农村改革初期,包产到户是中央禁止的,地方政府一般都不敢违反中央的规定。但随着思想逐步解放，部分地区出现了包产到户的支持者，他们“从农村实际出发,实事求是,尊重农民的意愿,支持农民的创造性实践,并向中央反映群众的要求,引起了中央的注意并得到回应” 。改革过程中，由于各方原因,各地进展很不平衡。邓小平1980年5月讲话和中央“75号文件”初步肯定包产到户后,“双包制”逐渐从经济落后的贫困地区覆盖至包括沿海经济发达地区、京津沪郊区及机械化程度较高的黑龙江地区在内的全国各地。 2．发展外向型经济。地方的积极努力和争取在我国外向型经济的发展中起到重要作用。大致来讲，我国对外开放格局的形成分为三个阶段 ：第一阶段是以深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区作为全国经济体制改革的试点，在特区内探索对内、对外双向开放，寻找改革的突破口；第二阶段是进一步开放沿海14个港口城市和海南岛，以及包括长三角、珠三角和闽南三角地区在内的沿海经济区；第三阶段是形成不断深化沿海地区开放，进一步开放沿边城市，沿江和内陆城市逐步开放的“三沿”开放格局，将对外开放辐射和延伸到内陆地区。到2001年我国加入WTO，对外开放取得重要成果。我国外向型经济的发展历程是根据历史原因和实际条件，充分发挥地方政府的积极性和创造性，以沿海地区作为突破口，先行先试，取得经验，然后以点带面，逐步向全国范围推广。 3．“自下而上”的金融改革 。从我国金融改革的实际进程看，自下而上的改革比较多，一方面是由于地方和基层的改革积极性很高，很多地方政府、城市政府，以及一些机构都积极要求进行改革试点。另一方面，改革对巩固地方的经济社会发展，推动本地的各种创新，维护本地的社会稳定有着积极意义。几个典型的地方金融改革例子包括：上海建设国际金融中心试点，在珠三角、深圳前海地区开展的以金融对外开放和粤港澳金融合作为重点的改革试点，在天津滨海新区开发开放中推出的以完善现代金融服务体系和金融改革创新为要点的试点，浙江温州推进的以发展民营金融、改进中小企业金融服务等为要点的金融综合改革试点，等等。 除了上述地方性局部改革为代表的自下而