都市更新权利变换前後权利价值评估之探讨概述.doc

都市更新權利變換前後權利價值評估之探討 張能政 台北市不動產估價師公會法紀諮詢委員會主任委員 巨秉不動產估價師聯合事務所所長 壹、研究動機與目的 近年來政府極力於推動都市更新政策，希望更新的機制得使老舊市區的窳陋景觀與環境獲得改善，進而復甦都市再生機能。民國八十七年十一月十一日通過都市更新條例（以下簡稱更新條例），將稅賦優惠【註1】及容積獎勵策略【註2】、多數決【註3】及權利變換【註4】的機制訂定於條例內，以提升更新推動的誘因。且而多數決的運用在兼顧少數人利益下設計了權利變換機制，希望透過立體重劃（金家禾，1999）及「等價交換」（黃監國，1987）概念來解決更新地區複雜的產權問題。而基於等價交換的需要，更新條例引進了不動產估價機制【註5】，希望透過公正第三人的權利價值評估作為權利變換依據，更新前後權利價值的評估成為權利變換機制的核心。而從條例公佈至今運用權利變換方式進行都市更新的個案超過60個以上，說明了以權利變換方式推動都市更新有其成效。不過，細究這些個案百分之九十以上屬九二一地震災區重建案，這些重建個案除了以更新條例為基礎推動社區重建外，九二一震災重建暫行條例較為簡便的行政規範及九二一重建基金提供融資貸款的協助使得災區的社區重建得以順利推展。在過程中不動產估價業者也扮演了相當重要的角色，在未有任何權利變換估價的規範下一路摸索，完成許多社區更新，也似乎說明都市更新權利變換價值評估已達一定成熟度。除了九二一的災區更新外，一般民間推動之都市更新案以台北縣、市為主，從更新條例立法以來推動的情況並不若九二一災區社區更新，比較兩者之差異可發現，九二一災區社區更新除了較簡化行政程序及重建基金的協助外，多數社區以權利人組成的更新會為實施者，權利人重視的非開發效益而是以重建為優先，其中涉及較少的商業利益關係，權利變換的估價也較著重於權利人間之公平性，權利人組成之更新會之理事會能產生較佳的協調功能，權利變換估價也產生較少爭議。但一般民間更新開發案，引進投入資金的實施者，牽涉商業利益較大，權利價值評估便受到許多的挑戰，也導致一般更新案推動緩慢。從目前更新案實際執行狀況來看，九二一社區重建雖有60個以上的個案公告實施，但亦有個案因權利的價值爭議進入調解、調處及行政訴訟【註6】者，這些爭議主要在於不參與者【註7】認為補償價值的不足或參與者認為權益分配比率的不公。而一般民間更新開發案所涉及權利價值的問題不僅是權利人間價值公平及不參與者補償價值不足等問題，在需要開發商（實施者）投入資金進行開發時，也產生權利人與實施者間分配比率的問題。權利價值評估在都市更新權利變換過程中至為關鍵且常成為審議過程的爭議，在國內不動產估價師制度建立之初，國內不動產估價業者對於權利價值評估基礎認知差異頗大，加上不動產估價技術規則對都市更新權利變換估價僅一原則規定條文【註8】，無法涵蓋複雜都市更新權利估價問題，而對從事權利變換估價者形成重大考驗。目前都市更新權利變換估價的主要問題包括：1.對於開發前不同土地利用型態更新案時權利價值評估基礎的認知不同。2.對於土地價值如何立體化達到權利人間公平的方式不同。3.對於更新後權利價值評估方式不同。還有其他因更新區複雜的產權型態及為長年違規使用導致所有權人與權利人價值認知差異所形成的其他估價問題。這些問題都亟待有一共同的處理原則，以使更新案推動更為順遂。也可以減少估價者必須去承擔一些非屬估價技術問題的責任。財團法人九二一重建基金會於2003年委託台北市不動產估價師公會進行「九二一地震災區都市更新權利變換前後不動產估價作業手冊」之研究並於2004年完成，其中基於九二一災區重建個案權利變換估價的處理經驗擬定了一套權利變換估價的作業流程，研究內容中亦歸納一些權利變換估價的處理原則。但其內容針對九二一社區更新重建案，與一般民間更新案有所差異，且其內容尚未形成產、官、學界共識。因此，本文將站在該作業手冊已擬定的一些估價程序與技術的基礎上延伸討論現行權利變換估價的課題，冀望透過與會者的討論形成實務上的共識。貳、權利變換之權利價值基礎一、更新前權利價值基礎為土地權利價值？ 都市更新是一種公部門推動的都市政策，也是執行都市計畫的重要工具。但在引進民間力量參與都市更新過程中，都市更新已與民間自發性的土地開發相近，都市更新的推動要引進資金與民間力量投入則必須足夠的開發利益。若從地租理論來看租隙【註9】是否夠大，乃都市更新必要條件或充分條件（陳華泰，1994），更新前後地價能提升多少關係到都市更新推動的成功與否？邊泰明「地價變動對土地利用強度影響之研究」（1992）一文中提出從現實都市中不難發現重建更新行為多發生在低矮建築；而在地價飆漲時期更可以發現建築物尚未達拆除年期已拆除重建這是因為地價變動隨都市發展程度而逐年有不同之變動程度，而原有建物價值只和折舊及屋