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城市基础设施融资机制亟待创新 中国金融四十人论坛成员 潘功胜 [ 2013-10-12 ] 共有0条点评 　　导读：未来需要加快改革、推进创新，形成运作规范、层次多元、风险可控的城市基础设施融资机制，逐步以“地方税+市政债”或类似机制，规范目前的“土地财政+平台贷款”模式。 　　基础设施是城镇化健康发展的重要支撑。与发达国家一二百年的城镇化过程相比，我国城镇化起点低、发展快，人口转移规模大，需要在基础设施、公共服务等方面进行大量投资。根据世界银行前几年的调查，发展中国家城市基础设施投资占GDP的比例平均为4%，我国“十五”时期是2.9%，如果2010-2020年GDP年均增长7-8%，城市基础设施投资占GDP比例为3%，资金需求总量将十分庞大，有关市场机构对此也有不同程度的估算。如此巨大的资金需求，单靠财政投入显然难以满足，需要借助金融市场,建立一个规范可持续的融资机制，广泛利用社会资金参与城市基础设施建设。 城市基础设施融资机制的有效性内涵 　　城市基础设施改善与融资可得性是一个相互影响的过程。一方面，城镇化发展中需要大量可持续的基础设施融资，另一方面，这一过程中逐步产生的“红利效应”——土地、房产增值、使用者付费增多，以及经济繁荣带来的一般税收增长，也能够为城市基础设施融资提供未来收入基础。从城市基础设施改善与融资可得性相互增强的关系出发，以下三方面可作为城市基础设施融资机制有效性的衡量标准。 　　一是融资效率上的激励相容。经济学上的激励相容是指外部制度设计要与执行者的自我激励相一致。具体到城市基础设施融资，主要是两条：一是事权主体与融资主体应尽可能保持一致，即谁花钱、谁借钱、谁偿还，这样融资主体的融资可得性和偿债激励就能保持一致，就会形成举债的自我约束；相反，如果事权主体和融资主体分离，比如目前的平台负债、政府花钱模式，融资主体的激励和约束就会分离，作为城镇化事权主体的地方政府就倾向于过度负债。二是事权与偿债资金来源保持一致，即城市基础设施融资的偿债来源主要依靠自身“红利”的释放，比如公共服务改善带来的产业、人口集聚和土地增值等，这样融资可得性就能和公共服务的改善挂钩。比如财产税（房地产税）作为国外市政债的一项重要偿债资金，其税源多少就直接与城市基础设施及公共服务改善程度有关，这样理论上地方政府就会尽可能将市政债资金用于改善当地公共服务。除财产税外，一部分具有使用者付费功能的（供水、供电等）公共事业之所可由社会资本提供资金，同样是基于税源（收入来源）和事权改善相一致的激励相容原则。 　　二是融资成本负担上的代际公平。城市化领域涉及的大量的基础设施和公共服务事权，大都具有一次建成、长期使用的特点，客观上容易产生“前人栽树、后人乘凉”的代际负担不公问题，这类问题在以往主要通过税收为城镇化建设融资的做法下尤为突出，金融机制特别是资本市场长期融资机制一定程度上能够解决这一问题，即借助长期负债能够将城镇化的未来收益提前到当前使用，将来逐渐偿还。但如果预算制度不支持资本市场的长期融资机制，则仍可能产生扭曲。比如我国目前地方财政就并不编制独立的跨年度资本预算，预算制度上可能导致“新官不理旧账”的行为，资本市场本应具备的财务负担代际分摊功能就会难以发挥。 　　三是融资风险外部性的有效隔离。任何金融市场融资机制都会产生一定的外部性风险，长期融资由于未来现金流的不确定性更是如此。城镇化融资既具有长期融资可能带来的期限错配风险，同时由于其融资主体（地方政府）的特殊性，外部性风险也更大。如果没有必要的制度约束，地方政府融资风险的外部性就很容易转化为债务主体的预算软约束。经济学上解决外部性问题主要是通过必要的机制设计，实现外部性的内部化，比如环境外部性问题的解决，很大程度上就依赖了总量控制下的配额交易，使环境恶化这一外部性风险有效转化为环境主体的内部成本。财政联邦制国家实行的地方政府破产或类似制度，同样是有效的外部性风险内部化机制，我国目前地方政府不能负债的法律限制，主要也是基于对风险外部性的担心。未来城镇化过程中城市基础设施融资机制的安排，同样需要借鉴类似机制有效隔离外部风险。 现有城市基础设施融资模式的积极作用 　　我国城市基础设施建设的资金筹措方式，是随经济金融体制改革逐步变化的。从1979年开始，国家在基本建设投资领域实行财政拨款改为银行贷款的试点，1985年试点全面推开，城镇基础设施建设也开始向银行贷款，如国际组织贷款和国债项目转贷地方等，一些城市也向市民集资用于道路交通等市政基础设施建设。上世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城市基础设施融资的市场化。在分税制体制下，地方政府税收收入趋于稳定，相对独立的信用基础逐渐形成，开始有条件利用自身信用支持市政建设。事实上，无论是当时对国家开发银行“两基一支”贷款提供财政贴