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当前位置： 法学园地 - 电子刊物 - 宜昌审判 执行国有划拨土地处理问题的思考 作者：宜昌中院课题组 发布时间：2008-03-10 15:33:12 近年来,宜昌两级法院处置了不少划拨土地，积累了一定经验。在此基础上，宜昌中院还与宜昌市政府相关部门就处置城区划拨土地共同行文，形成了相对一致的意见，一定程度上规范了法院执行行为和国土资源部门协助执行行为，促进了处置效率提高。宜昌中院承担了此项重点调研课题后，对全市法院近四年来此类案件情况进行了全面调卷清查，摸清了情况，并深入部分基层法院进行实地走访调查，并邀请了基层法院执行庭（局）长进行专题研讨，同时，与政府相关部门人员进行座谈，针对处置过程中的相关法律问题，进行了再思考、再探索。 我国在相当长的历史时期内，对土地资源作以行政划拨方式为主要配置手段，土地使用无偿、无期限、无流动，包括很多企业尤其是国有企业的土地都是划拨性质。随着社会主义市场经济的发展，部分企业不能适应市场经济的发展，被淘汰下来，在法院强制执行程序中，有时涉及处置国有划拨土地。法院能否处置划拨土地使用权，以及在处置过程中涉及的一系列问题，如划拨土地使用权性质、处置时与政府土地规划部门的关系、纳税等一些具体问题，在法院内部、政府部门内部、法院与政府部门之间都存在不同的认识，各地方性规定亦不一致。上述问题的存在，不仅在实践中严重阻碍了划拨土地处置效率，也需要从理论上作出合理解释。 一、近四年来宜昌两级法院处置划拨土地的基本情况 经过初步统计，四年来，两级法院共处置国有划拨土地27宗（不含单纯房屋占用范围内的国有划拨土地）。从土地使用权权利主体上分，国有企业占19宗，且取得土地使用权的时间均在80年代以前。其他组织或个人、事业单位为土地使用权人的相对较少。 处置方式上，法院拍卖处置14宗，变卖2宗，其他则通过宜昌土地储备中心收购。 由于法院与政府部门从沟通、协调到双方就处置中部分事项形成一致意见，经历了很长时间，故而有13宗土地使用权处置，法院并没有征求宜昌土地储备中心意见，另有12宗征求了宜昌土地储备中心意见。对该12宗土地，宜昌土地储备中心对部分土地使用权同意收购。 对于土地营业税、印花税的缴纳情况，当处置是通过法院拍卖、变卖成交，或者以物抵债（以国有划拨土地使用权抵偿债务），在办理土地使用权过户时，国土资源部门以税款缴清为办理过户的前提。税款的缴纳有的是从土地使用权变现款中扣划，有的由原划拨土地使用权人自行缴纳，总之由债务人负担。 二、国有划拨土地使用权的性质问题 划拨土地使用权能否成为强制执行的内容，实践中存在不同的观点。 有观点认为，划拨土地只是国家无偿给土地使用权人使用，划拨土地使用权不属于使用人的自有财产，因而不能予以强制执行。法律依据则有，最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》，其中规定“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。”这件司法解释仅仅适用于企业破产清算，没有明确是否适用于其他情形。国家土地局进一步规定，国有划拨土地使用权不是权利人的财产，当然不能成为强制执行的内容。在国土函字第96号《关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院法经[1997]18号函的复函》第四条规定：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能当作当事人财产进行裁定。但裁定转移地上建筑物、附属物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可以裁定随地上物同时转移。” 另有观点认为划拨土地使用权是受限制的财产权，是一种限制流通物。法院可以强制执行，但要受到一定法律限制。 尽管主流观点认为划拨土地使用权是当事人享有的一项用益物权，实践中亦将其作为债务人财产进行处置，但是进一步弄清楚划拨土地使用权性质，对于法院、政府部门的协调及提高执行效率还是大有好处。 中国实行土地公有制，土地分别属于国家或集体所有，并且除了国家征用集体土地外，土地不能流转。为了有效利用土地资源，就设置了土地使用权，直接支配土地使用权指向的土地，其权利内容包括占有、使用和收益的权能，但不能对抗土地所有权，土地使用权在大陆法系上属于地上权。针对不同土地用途，分别采用有偿出让和无偿划拨的供给方式，并设计不同的权利内容和效力，其中划拨土地使用权依划拨方式无偿取得。出让土地使用权和划拨土地使用权的区别不仅表现在取得的有无对价上，两者权利内容亦不同，如划拨土地使用权没有期限限制，在行使权利时，使用权人受到来自土地所有权效力的干扰不同，出让土地使用权人可以处分土地使用权，而无需土地所有权人的同意。但划拨土地使用权流