韦森蒋洪朱为群谈预算法的修订说课.docVIP

韦森、蒋洪、朱为群谈预算法的修订： 已接近现有制度下修法的天花板 2014年8月下旬，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议，讨论《预算法》修改四审稿，并于8月31日下午对预算法修正案进行投票。四审稿最终获高票表决通过。近日（11月9日讯），曾参与推动预算法修改的上海财经大学教授蒋洪、朱为群与复旦大学教授韦森一起，回顾了过往十年《预算法》的艰难修订过程，交流了对新《预算法》通过的感想。中山大学教授王则柯主持了讨论。 他们认为，十多年来，在人大立法机构的努力下，在社会各界的广泛参与和讨论下，经过政府部门之间的修法博弈，《预算法》四审稿已经取得很大进步。新《预算法》已经接近现有制度下修法的“天花板”，这次修订理应被载入史册。 全文较长，上海书评微信分上、下两部分刊出。本文为上半部分。 预算法条款的修订 王则柯：几位老师的著作很丰富。蒋老师在电视上的两会发言也是讲预算法。预算法是非常要紧的。我自己对财税不太懂，说我著名经济学教师可以，说著名经济学家是不行的。对实际情况我不太懂。预算听上去是中性的，不跟意识形态相关，但真的推行下去，是很要命的东西。只有三个税是人大通过的，其他是说收就收。国外的国会吵来吵去就是税，讨论该不该收、该怎么用。现在不管意识形态怎么样，讨论预算，是一个很好的切入口。从微博上看到预算法有一点前进，仍有很多不足的地方，但是这一点前进已经很不容易，很多部门的命根子、钱袋子就在这个地方。这次座谈，对我来说也是一个学习机会。 关于预算法的修订，蒋老师曾经参与其中，应该是有很多话要说的。 蒋洪：这个说来话长，我也说不上是直接参与，只是在修订过程我比较关注。我是学财政的，预算是财政的一个核心问题。另外，我恰好是全国政协委员，要参政议政，民主监督。预算法的制订当然是件大事，从2003年开始，就有修订法律的计划，之后陆陆续续有几个草稿，实际上影响很小，是内部的文件。我真正看到比较正式的文件，是2010年3月15日。当时是财政部、人大财经委小范围地向专家学者征求意见。我看了之后，两会期间针对这个版本提过一系列的提案，后来这个版本又做了一些修改。2012年二审稿与社会大众见面，并在学界引起了广泛的讨论，这一过程韦森老师起的作用非常大。 朱为群：韦森老师2012年7月20日在FT中文网上发表的《预算法修订为何“静悄悄”?》这篇文章，一石激起千层浪。 蒋洪：针对二审稿我们提过很多意见。二审稿向公众公开后收到了三十三万条意见，但是到底集中在哪些地方，不清楚，各种意见是否有过对话和讨论，在媒体上见到不多；赞成或者反对的理由是什么，仍然缺乏广泛的交流和沟通。三审稿基本上处于保密状态，我没有从正式、公开的途径看到过三审稿，媒体可能通过各类途径能够看到，但都是从后门出来的。二审到三审稿确实有了一些变化，这次是四审稿得到了通过，但是这次的情况，多少票赞成，多少票反对，我还不太清楚。 韦森：一百七十一人，两票反对，七票弃权。这个是在十二届人大十次会议上通过的。 蒋洪：这次预算法的修订，我其实只是作为政协委员、相关学者，提了一些看法，在媒体上发表过一些文章。2009年我在人大大会作过一次发言，强调要预算公开，当时并不是针对预算法的。2010年以后，我的各项提案很多就是直接针对预算法的，对哪些条款需要修改、应该怎么修改提出了建议。总的感觉，预算法修订取得了一些进步，但进步有限。 王则柯：您前面说的三十三万条意见，具体内容不知道，但是我觉得微博这个意见平台还是起作用的。 预算法修订相较以前的突破 蒋洪：预算法的突破是要一条条来谈的。这里面涉及很多法律条款的问题：关于预算的宗旨性条款问题，预算的完整性条款问题，预算的透明度问题，预算的编制问题，关于行政部门在审批之前的自主权问题，还有预算调整的问题，还有国库的资金管理问题、地方发债问题。这里面涉及很多具体环节，只能够一个个说。 关于宗旨性条款。这个钱从性质上来说是公众的，怎么花应该按照公众的意愿。公众和人大在这个过程中到底发挥什么样的作用，有哪些权利，应该体现在宗旨性条款里面，当然，也要落实在下面的各个具体环节中。宗旨性条款原先的中心意思是实现国家的宏观调控，加强国家对预算管理。当时就我提了意见，说这个宗旨描述得不到位，或者说不准确，总的感觉是要按政府的意愿来使用资金，没有强调社会通过人大对政府的制约和监督，没说清楚国家到底是什么概念。在宗旨性条款里必须要说清楚钱是按照谁的意志在使用。 这个条款学界提过不少意见，二审稿没有改，当时我估计这是最难改的；到了三审稿，我觉得有进步，开头一句就是“为了规范政府收支行为”，然后是“建立健全公开透明的预算制度”。以前把政府作为管理者，现在把它作为规范对象，这是一个很大的进步。四审稿又加进了“强化预算约束”。但进步还不够，还有很大的局限性，你说了要规范政府