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刘守英:从土地管理到土地治理 什么是治理？ “治理”这个词在六十年代开始就出现了。“治理”的含义在于： 一是有别于统治，即有别于一元化的专制的制度安排，因此“治理”更加强调的是权力的协同、合作、共治；二是不同于管理，管理是一个组织系统之间相互协调的安排，而治理不同与管理的地方在于它强调多元性、互相间的平等，强调合约、协同和参与。 关于考夫曼的世界治理指数 ? 关于治理对发展的影响，哈佛大学的考夫曼(Kaufmann)在1999年开始创立了“世界治理指数”，试图用来衡量全球经济的治理水平。该“世界治理指数”包括六大指标： 第一是表达与问责(Voice andAccountability，VA)，即一个社会发声的程度和一个社会的责任和民主； 第二是政治稳定与无暴力程度(PoliticalStability and Absence of Violence，PV)； 第三是政府效能(GovernmentEffectiveness，GE)，即政府的有效性，也可理解成我们在前面讲制度是提到的国家能力，一个社会的政府如果是无效的，那么这个社会是谈不上治理的； 第四是规制的质量(Regulatory Quality，RQ)，即一个社会包括土地管理会形成各种规制的制度、方式，这些方式的质量如何？一个好社会和一个差社会的差别在于其制定的那些规制是摆在那还是可实施的，实施的效果就决定了规制的质量； 第五是法治(Rule of Law，RL)；第六是对腐败的控制(Controlof Corruption，CC)。上述六个指标是衡量世界各国治理水平的非常重要的方面。 土地治理的重要性 ? 在谈论土地治理的重要性之前，我们可看一个例子，2010年的国际粮农组织（FAO）对巴西亚马逊河流域进行分析发现2000年到2010年亚马逊流域的原始森林的退化极其严重，原因在于该地79.6%的土地直接或间接由国家控制，但是缺乏治理、缺乏规制，各种制度安排也不适当，这些因素导致整个亚马逊河流域原始森林的快速退化。 土地缺乏治理表现在哪些方面呢？主要体现为如下八个方面： 第一，缺少对公共土地的控制。我们国内也应该意识到这个问题，我们有大量公地的存在，但对公共土地的控制是极其缺乏的。 第二，对于私有土地产权的登记有很多是不可信的，即大量的土地财产有些登记了，有些没登记，但这些都是靠不住的，都没有合法性。 第三，登记不完全、过期过时。 第四，空间信息的缺乏，导致私有土地登记难以进行。 第五，缺少对公地和私地可信的整合的统一一体的登记系统。 第六，土地财产税水平低。 第七，对土地的使用，对供应的规划，对城市土地的管理，在供求之间缺乏一致性。 第八，缺乏对大规模土地和林地的征收和治理。 以上八个方面无非是牵涉控制土地的手段、私有产权的登记和保护、整个社会的空间的信息、有效的财产税制度、土地规划上的供求间平衡和在征收上缺乏控制。 什么才是好的土地治理体系？ ? 世界银行在过去五十多年土地项目的经验中也在进行反思，过去五十年基本上是以界定产权为主的，认为一些国家之所以有很大的土地问题是因为其土地产权不清楚，而要使土地产权清楚就是发证、确权。但是，世行花了那么多代价做了几百个项目的结果是在整个非洲的土著的稀疏的本土产权制度里，不仅没有因为权属的界定增加投资的激励，相反造成了社区内更大的不稳定。 在进行土地治理时，好的土地治理体系有以下表现。 第一，产权的稳定性，要有一个有效的产权制度。这个产权制度的核心不是在于到底是私产还是公产，而是对于整个社会的财产的制度安排是一个社会基本秩序的基础。财产的制度安排是一个社会有效秩序和形成激励、稳定性和确定性的制度安排的基础。一个社会的产权安排在法律上是要受到保护的。 第二，产权应当是确定的。 第三，产权应当是登记的、清晰的。这些是有利于形成一个社会的稳定预期和有效秩序，有利于提供经济增长的。 ? 关于共有产权 ? 在这里最被忽视的是共有产权，共有产权这方面的研究这些年是有所进展的，印第安纳大学的奥斯特罗姆就是以研究这个见长的。在人类社会的资源它不一定是选择私产的制度安排，它有可能会选择共有财产的安排。共有财产的安排指对于某一种类型的资源是由一个群体来持有或使用的，而该群体对于群体以外的个人或组织是具有排他性的，这种排他就是土体排他性而不是个人排他性。 例如我们在分析中国农村的土地时，经常讲的集体所有权，集体财产权演化到现在非常重要的是集体内的合法成员对团体内的资源有平等的占有、使用、收益和转让的权利。这里强调的是，第一是成员性，即成员身份性，不是成员是不可能享受共有产权的权利的；第二是所有成员的平等性；第三是团体的排他性。 我们的集体所有和西方的共有财产权制度的差别在于我们的共有财产权是不具有排他性的，往往国家和地方政府是会侵入到该团