人口有序管理的国际验与中国实践.docVIP

人口有序管理的国际经验与中国实践 ——基于流动人口服务管理的视角 随着改革开放的推进和经济体制的转型，我国以户籍制度为基础的二元社会管理体制逐步弱化，而产业变动、城市化进程及国民经济增长空前加速，人口流动呈现高度活跃态势。目前，我国流动人口服务管理工作开始围绕人口的基本信息、资格审查以及相关公共服务三方面展开工作，但流动人口这一管理客体仍表现出组织弱、就业差、融合低、管理难等问题，而政府部门这一管理主体也体现出主体不清、效率不高、信息不明、队伍不足等问题。“他山之石，可以攻玉”。本文试图探讨发达国家在人口证件登记、信息管理、流动人口调控及社会融合等方面的有序管理经验，以期为我国加强流动人口服务管理工作提供借鉴。本文拟解决三个问题： 第一，发达国家实现人口有序管理的理念、基础和手段分别是什么？ 第二，基于国际经验，界定何为“人口有序管理”？发达国家人口有序管理经验植入我国存在哪些制度障碍？ 第三，在人口有序管理良性循环的理论框架指导下，未来我国加强流动人口服务管理工作的政策思路涉及哪些方面？ 一、“人口之鉴”：发达国家人口有序管理经验 针对人口有序管理，主要发达国家是在确保公民自由迁移权的前提下，综合运用行政、法律、税收、规划、市场、福利、信息等各种手段，吸引居民主动接受管理，合理引导人口流量和流向，从而有效调控区域间的人口流动，保障区域内的社会融合。 1、以生命事件和生活事件信息系统为双核支撑，构建人口服务管理的工作平台 建立以生命事件和生活事件为双核心的人口信息系统是实现人口有序管理的重要手段，也是掌握人口迁移流动信息的重要途径。例如，在美国，人口微观信息的日常统计主要来源于两大系统的制度支持：生命登记制度（Vital registration system）和社会安全号制度（Social Security Card），这两套系统分工明确，各有侧重。“生命登记制度”侧重于记录人口生命事件的微观信息，即出生、死亡、婚姻、领养、胎儿死亡、流产、父母基本情况、父母与子女的社会关系等[1]，但较少涉及国内人口迁移和流动信息。在美国，包括出生、死亡以及绝大部分的结婚信息等生命事件记录，主要由各州人口统计局保存，而各州主要通过公共卫生统计和信息系统协会（the Association for Public Health Statistics and Information Systems）来完成联邦政府所要求的生命登记工作[2]；其他生命事件记录，诸如契约、抵押、姓名变更、离婚以及部分州不集中统计的结婚记录等信息，主要由所在郡的法院书记员保存。[3]生命登记制度除了提供个体微观信息外，还能够与人口普查数据结合，为人口有序管理提供翔实的宏观数据资料，即郡及郡以上人口估计的基数来源于人口普查，更新数据的信息基于生命登记资料等各种行政记录。不过，详尽而完备的生命事项登记需要耗费大量人力、物力，而且美国出生、死亡等事项的登记也未做到100％完善。 另一方面，“社会安全号制度”侧重于记录公民身份及日常生活的微观信息，是政府管理常住人口的重要手段，它记载着包括迁移、居住、纳税、驾照、补助金额等在内的多维信息，它是申请入学、贷款、信用卡、银行开户等重要事件的凭证，由美国社会保障局针对个人发行并由其负责管理，居民终身使用。申请社会安全号（Social Security Number，简称“SSN”），需要提供父母的SSN，最后由生命登记办公室分配一个SSN。由于美国不实行迁移登记制度，因此，人口迁移和流动的微观信息主要来自于社会安全号系统，各个地区、行业、部门都可以通过存储社会安全号信息的电脑系统查询个人纳税和医疗登记情况，实现了对迁移流动人口进行有效的信息追踪和服务管理，其中，对于65岁以下的纳税人及其家属，商务部人口普查局从财政部联邦税务局的个人税收记录单上获取其当前住址，再通过社会安全号反查当事人上一年度的住址，以此判断公民在这一年度内是否发生了国内迁移；而65岁及以上人口的迁移率则是通过老年人的医疗登记单来推算[4]。可见在美国，人口迁移流动信息与个人纳税记录、福利享有紧密相连。 日本采用以户籍簿与住民票为双核心的人口管理体制，其中，户籍簿以家庭为单位，采取“依人编制”（记载个人的重要身份事项）和“家庭卡片”（记载个人与其他家庭成员间的社会关系）相结合的方式，记录出生、死亡、婚姻及遗产继承等信息，起到登记身份和公证的作用，类似于中国的“户籍卡”；而住民票以个人为单位，依据公民的居住地发行，是公民确认日常住址、迁移、纳税、选举、接受义务教育乃至领取健康和年金保险、米谷配给等的根本依据[5]，具有人口统计功能，类似于中国的“暂住证”或“居住证”。从管理系统上来讲