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浅谈新中国成立60年来中央与地方关系的宪法演变 　　论文关键词：新中国成立60年　中央与地方关系　宪法 　　论文摘要：世界各国中央与地方之间行政权力关系的形成原因复杂，因国情不同而互有差异。新中国成立后的60年间，作为国家根本大法的我国宪法，在解决中央与地方关系的过程中，经历了曲折的发展道路，同时，彰显了我们建设中国特色社会主义法律体系的决心。从政经一体化的中央与地方关系到政经分离的中央与地方关系，再一次证明了只有社会主义才能发展中国。 　　一、政经一体化的中央与地方关系(1949-1978年) 　　1949年9月通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济???门，在中央人民政府统一领导下发挥其创造性和积极性；建立预算和决算制度，划分中央和地方的财政范围。”其内容是对中央和地方在经济方面行使职权的宏观界定，而对中央和地方关系的其他方面并未作出微观说明。这一阶段中央与地方关系最为显著的特征是地方分权，导致这一现象出现的原因是中华人民共和国中央政府尚处于成立初期，各地区的情况纷繁复杂，西藏等地还没有完全解放，国家政权尚未完全建立和巩固。于是，便不可避免地套用了革命战争年代使用的，由各大部队和中共中央派出机关(中央局)在全国各大区域内实施管理的格局。当时，全国被划分为东北、华北、西北、西南、中南、华东六大行政区。各行政区既是所辖省(市)的地方政权机关，又是中央人民政府政务院工作的代表机关，其管辖权包括立法权、行政权和人事权。这种格局强化了地方的综合职能。 　　1954年颁布的《中华人民共和国宪法》对中央与地方关系虽没有作出具体规定，但宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”其旗帜鲜明地昭示了年轻的中华人民共和国要走单一制道路。1954年宪法的颁布使中国国家领导体制发生了极其深刻的变化，那就是在确立全国人民代表大会制度的基础上，使国家最高立法权与最高行政权的分立有法可依。在此以前的共同纲领时期(1949年一1954年)，国家的领导体制一直采取的是“议行合一”制，即中央人民政府不仅是国家最高行政机关，也是国家最高立法机关。1954年宪法明确规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。从1952年底开始，为了强化上级的主导地位，中央决定改变大行政区的机构设置。各大行政区仅仅是中央派驻到各大区的代表机关，不再具有其他身份。这直接导致其机构大大精减，职能也急剧缩小。1954年，中央正式决定撤销大区一级行政机构。1953年底，政务院的部门已经由原来的35个增加到42个，到了1954年底，国务院的部门增加到了81个。各部门对各自所管辖事务实行垂直领导，中央基本上掌握了国民经济发展和行政管理的人权、物权、财权。从法律的角度看，由于1954年宪法并没有给地方立法权，导致本应对同级权力机关和上级政权机关负责的地方政府，实际上只能对中央与上级负责，这为中央高度集权提供了契机。在高度集中的计划经济体制与高度集权的政治体制之下，地方无非是中央政府机构和权力的延伸，仅是中央计划的僵硬执行者，逐步丧失了作为一级地方政权所必要的权力和地位。 　　1975年宪法第20条规定，国务院的职权是：“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令；统一领导各部、各委员会和全国地方各级国家机关的工作；制定和执行国民经济计划和国家预算；管理国家行政事务；全国人民代表大会和它的常务委员会授予的其他职权。”1975年宪法的历史贡献在于它强调了所有行政行为必须在法的框架下行使，但同时仍然高举中央集权大旗。1978年宪法由于极“左”思想的影响，在极具政治式宣言的内容中坚持中央权力的高度集中，对中央与地方关系仅涉及两项内容，即第33条的中华人民共和国的行政区域划分内容和第37条的地方各级革命委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作的相关内容。 　　二、政经分离的中央与地方关系(1982年至今) 　　1982年宪法即现行宪法对于我国现行的中央与地方关系的规定体现在第3条第4款中：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是现行宪法对中央与地方关系的唯一的原则性规定，是根本大法确定的我国地方制度的大纲。宪法的这一规定为我们正确划分中央与地方的职权提供了总的原则。然而，权限划分是一项非常复杂的工作。它既包括行政权力的层次性划分，又包括行政权力的功能性