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户籍制度的改革取向——构建服务型政府的路径思考  HYPERLINK /psearch?rjs2_id=54778 \t _self 韩震 　　【内容提要】现行户籍制度是一种以人的身份歧视与地域分割为基本特征的传统社会制度，具有计划经济体制条件下强烈而鲜明的政府管制色彩。随着市场经济体制的逐步完善和构建服务型政府目标的提出，在特定 HYPERLINK /psearch?rjs2=时代dbsType=chl 时代背景下形成和发展的户籍管理模式与经济社会发展要求之间的矛盾也日益显现。户籍制度改革应该遵循市场经济规律和社会治理规律，废除歧视性规定和政策，剥离附加在户籍制度上所有不适当的管制影响，恢复户籍的本来面目和功能，逐步做到在户口面前人人平等，这也正是公共服务型政府建设的题中应有之义。 　　【关键词】户籍制度 功能定位 服务型政府 一、问题的提出 　　党的十六届六中全会把“建设服务政府，强化社会管理和公共服务职能”作为政府改革和建设的一项重要目标任务。在党的第十七次全国代表大会上，服务型政府被第一次写进报告中，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务”，成为进一步推进政府改革的目标。由此可以看出，为适应我国经济社会的全面转型，中央政府明确提出了公共服务型政府取向的行政体制改革目标。服务型政府是相对于计划经济条件下中国传统的管制型政府的一个新概念。它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。⑴ 　　我国现行的户籍管理制度，从根本上说是计划经济的产物。我国对农业户口和非农户口的划分，始于新中国成立之初，当时政府实行优先发展工业的政策，让农业为工业“输血”。工农业产品的不等价交换吸引了大量的农村人口涌入城市，农村开始出现劳动力短缺，城市则出现了食品供给紧张。1958年，政府颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，从严控制农业人口迁往城市。而最重要的控制手段，就是严格划分户口属性。从此，户籍制度就像一堵无形的高墙，将人们泾渭分明地分割成了两种身份：农民和市民，城乡之间的人口流动长期处于凝固状态。改革开放以后，随着我国市场化改革的推进，越来越多的农民进城打工，但身份制度对人口流动的限制并没有从根本上解除。一些进城务工的农民被贬为“黑户”，甚至“盲流”。现行户籍制度的实质就是依据身份、地域等“实质性歧视标准”将公民划分为农业户口、非农业户口等类型，并将户口与公民的就业权利和其他社会权利挂钩，使公民难以享有平等的就业权与居住权。 　　根据户籍制度规定，个人在出生之始就有了户口身份。户口登记制度在国际上是普遍存在的，而中国户口登记制度的“独特性”在于户籍有构建不平等身份的功能，违背了公平和正义的原则。首先，法律必须体现权利与义务相对等。然而，中国非农业人口与农业人口的待遇差距巨大。其次，户口登记制度本身要分别身份，其本身就违背了平等原则。最后，城市私利心是这一制度的坚守者。户籍法律制度本身应克服私利以实现正义的利他性，从而取得分配的正义。然而，其不但没有克服反而强化这种趋向，确定人的身份，根据身份来配置资源和约束人们，这样既固化了个人身份的不平等，又支持了这种不平等的分配，从而与公平正义和分配正义产生了距离。 　　公民依据其自然属性和社会本质享有平等的就业权利和其他社会权利，这些权利“应予普遍行使”，而不得有“社会出身、财产或其他身份等任何区分”。诚如哈耶克所说，在一个自由社会，政府没有理由不以保证最低收入水平，和一条谁也不会落到低于该水平的底线等形式，向全体成员保证他们的生存权利不至于遭到严重剥削。⑵在现代国家，公民享有国家提供的义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生保障等公共服务，这些公共服务是所有公民平等享受的公共产品，不因公民身份、地域或其他先天性条件不同而有区别。现代国家的公民因为要享受公共服务，所以会主动地进行人口登记。政府应该在全国实现和提供基本的公共服务制度，使公民在任何地方都能享受符合基本标准的公共服务。公共服务必然是现代政府的本质属性，也是现代政府存在的基本社会价值。正如詹姆斯·安德森所说的，政府的任务是服务和增进公共利益⑶。 　　现代社会治理的基本原则是引导人才流动、促进社会竞争、形成合理的社会结构、维护社会公平正义。作为社会管理制度之一的户籍制度，也必须遵循现代社会管理的基本原则。我国的户籍制度改革要剥离附加在户籍制度上的所有不适当的管制功能，诸如调节劳动力流向、调节城市人口结构与规模、调节人均国民生产总值等各种应有功能，恢复户籍制度作为人口登记管理制度的本来面目。 二、户籍制度的改革取向——政府管制向公共服务的转变 　　户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的行政管理制度，也是政府实现行政管理效能