新西兰公共部门财务报告改革.docVIP

公共部门财务报告改革:新西兰的特征及启示 于国旺 《财会通讯》　2007年第4期 一、引言 　　 　　20世纪80年代以来，为了摆脱严重的财政困境，新西兰公共部门一直极度重视提升绩效，由原来只注重投入控制转变为关注产出绩效，由此确立的新公共管理框架也强调更明确的目标及责任划分、更大的管理自由度以及对结果的受托责任，并且需要利益相关者信任的良好的绩效衡量机制(Treasury，2005)。为此在财务报告方面，新西兰的有关法律规定，作为报告主体的所有公共部门应当遵循由独立的准则制定者审批的公认会计准则(GAAP)，使用应计制基础编制财务预测和报告，并由独立审计人员对年度财务报告进行审计。目前，新西兰已成为应计制政府财务信息披露最广泛的国家之一(Piana and Tones，2003)。尽管难以获得充分体现应计制改革成果的确凿证据(Pallot，2001)，也无法确定应计制会计对经济发展的影响程度(Champoux，2006)．但作为世界上第一个对公共部门会计和财务报告进行应计制基础改革的国家，新西兰的改革模式和经验已引起了广泛关注，对其他西方国家的改革实践也产生了极大的示范效应。 　　GENERALLY ACCEPTED ACCOUNTING PRINCIPLES(GAAP)　　 二、新西兰公共部门财务报告改革的特征 　　 　　(一)新公共管理框架下的财务报告改革　研究表明，新西兰应计制基础的公共部门财务报告是被作为广泛的公共管理框架的副产品引入的，目的是为实现管理控制和计量政府主体绩效而提供相关的管理决策信息(Lye，Perera and Rahman，2005)。这表明，新西兰采用应计制基础财务报告的改革本身并不是目的(Carlin，2003)，因而将其置于以提升绩效为目的的公共部门管理变革的大环境中去理解能够获得更清晰的认识。 　　在新公共管理框架下，新西兰公共部门以基于购买权和所有权的契约性交易取代了基于官僚制结构的等级权力关系。首先，作为新西兰政府法人代表的内阁，一般负责确定其政策结果的优先次序以及希望购买何种产出，并原则性地提出部门执行长官的绩效要求，而内阁大臣则具体实施从议会获取拨款以购买各部门或其他供应商生产的产出。从购买产出的角度讲，内阁大臣实际上与部门执行长官签订了供应服务的购买权契约，部门执行长官则按照契约要求提供这些服务以及享有必要的管理决策权力。充当顾客的内阁大臣们需要相关的财务信息，以评价各部门是否按照契约或预期提供了公共服务，并将其做为订立新一轮购买权契约的重要依据。其次，从所有权契约角度看，内阁是各部门的直接所有者和委托人，发挥着治理委员会的作用，而作为受托人的各部门执行长官负有获得预期的投资收益、保全资本、确保财务弹性等方面的责任。 　　购买权和所有权这两种契约关系对包括政府整体和各部门在内的公共部门财务报告产生了重大影响(Simpkins，1998)。I－FAC(1994)认为，由于区别购买权和所有权契约，明确界定产出及其所耗费资源的完全应计制基础会计和财务报告都是必不可少的：购买权契约直接产生了对应计制成本信息和经审计的服务业绩报表的管理需求；满足所有权契约的目的导致了提供投入资本信息的需要，包括资产负债表类型的信息。引入应计制会计和财务报告是为了支持以明确的目标、良好的绩效信息、激励和管理自由为基础的管理系统(Lye，Perera and Rahman，2005)，使利益相关者能够运用财务信息监控公共部门的契约履行情况以及管理绩效。 　　 　　(二)公共部门财务报告改革的渐进性　新西兰公共部门财务报告改革是在一系列相关法案的推动下进行的。从立法实践的发展历程来看，新西兰对公共部门财务报告产生重要影响的法案主要包括：(1)《国有企业法案》(1986)。该法案明确了国有企业运作的主要治理原则及受托责任要求，赋予管理者更大自主权以及相应的责任，其颁布标志着新西兰应计制基础的公共部门财务报告改革的开始，并率先在国有企业中引入了应计制基础。(2)《公共财政法案》(1989)。为了衡量部门的产出绩效，该法案规定所有报告主体都应按照GAAP的要求，提供包括财务和非财务绩效信息的应计制基础财务报告。由此形成了中央部门财务报告改革的基石，使核心政府部门转向了应计制基础。(3)《财务报告法案》(1993)。该法案确立了新西兰法定的会计准则制定程序，强化了公共部门对GAAP(主要是应计制会计基础)的应用。(4)《财政责任法案》(1994)。该法案规定，公共部门应当按照GAAP编制财务状况预测报告，定期提供有关政府预算政策、财政战略方面的全面完整的报告，从而实现了事后报告向事前报告的转换以及两者统筹兼顾。 　　尽管新西兰公共部门财务报告改革是在极短的时间内完成的，但实际上也带有较为明显的分阶